2026年7月城市更新政策演進與實施路徑專題研究

城鎮化轉型與城市更新戰略定位

我國城鎮化歷程可分為五個階段，從1949年至2024年城市數量由132個增加至694個，2025年底常住人口城鎮化率達到67.89%，比2011年末提高16.06個百分點。城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。2026年2月自然資源部發布《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》，嚴格城鎮開發邊界外新增城鎮建設用地管控，以規劃基期年現狀城鎮建設用地規模為基數設置擴展倍數，框定增量用地規模作為約束性指標。

城市更新政策三階段演進脈絡

城市更新政策體系經歷準備階段（2015-2020年）、行動實施階段（2020-2024年）和可持續推進階段（2024年至今）。2019年中央經濟工作會議首次強調"城市更新"概念，2020年國辦發布文件明確老舊小區改造任務。2024年二十屆三中全會提出建立可持續的城市更新模式和政策法規，2025年中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，成為首個中央層面專門針對城市更新的系統性政策文件。

2026年5月28日國務院印發《城市更新"十五五"規劃》，這是城市更新領域首個以五年規劃形式出臺的國家級專項頂層設計，標志著城市更新轉入目標量化、任務分解、重大工程牽引和政策機制配套的新階段。規劃共九章，涉及六個方面23項重點任務、7方面政策舉措、14項重大工程和行動，明確了10項主要指標目標，包括城鎮危舊房改造50萬套/間、新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個、城中村改造4000個等量化指標。

城市更新模式分類與資金保障體系

城市更新模式分為拆除重建類、有機更新類和綜合整治類三大類，早期以拆除重建為主，成熟發展階段以有機更新和綜合整治為主。2026年6月住房城鄉建設部等三部委聯合印發《城市更新統計調查制度》，明確資金來源包括國家預算資金、社會資本和其他資金三大類。

中央財政支持力度持續加大，2026年安排中央預算內投資城市更新專項資金970億元，較2025年增加170億元，惠及居民戶數約800萬戶。從2024年起財政部和住建部啟動競爭性選拔機制，按區域對城市給予定額補助，2026年晉城、鞍山、長春等15個城市入選，東部地區每個城市補助總額不超過8億元，中部不超過10億元，西部不超過12億元。超長期特別國債安排1600億元支持地下管網建設改造，比上一年增加250億元。

專項債成為重要資金渠道，2025年城市更新相關專項債發行規模超過3500億元，城中村改造專項債占比已超過40%，成為最核心細分領域。基礎設施REITs擴圍將商業辦公設施和城市更新設施列為獨立行業領域，進一步拓寬融資渠道。

地方實踐與工作機制創新

多數地區已公布"十五五"期間城市更新規模規劃，明確劃定重點更新片區，更加重視地下管網和生態修復，兼顧產業升級與文化傳承。北京2026年1月發布《城市更新政策激勵工具箱（1.0版）》，涵蓋7個方面75項政策措施、251個典型案例。廣州2026年計劃完成固定資產投資2000億元，啟動謀劃30個以上片區改造。

上海黃浦區保屯路211弄項目采用"抽戶+原拆原建"模式，從簽約生效到正式開工僅耗時166天，創下全市同類流程最快紀錄，創造了成套改造居民參與度、推進速度等"五個第一"。2026年7月住建部在上海召開座談會，強調抓規劃、抓項目、抓治理、抓安全四方面工作，全面踐行人民城市理念。

實施難點與主體能力要求

城市更新推進面臨三重難點：資金籌措方面，項目前期投入大、周期長、現金流回流慢，民生類項目市場化融資門檻偏高；實施協調方面，涉及政府、平臺公司、開發主體、居民等多方利益，訴求統一難度大；產業運營方面，普遍存在優質產業項目匱乏、可持續盈利能力不足等問題。

城市更新項目改造體量大、周期較長、占用資金量大，對改造主體自身能力提出較高要求。在行業底層邏輯從增量開發轉向存量運營的背景下，資金較為充裕、項目經驗豐富、具備更多資源優勢的國企開發商，尤其是前期已介入當地城市更新的國企，更具發展優勢。