2023年城中村改造專題研究：系統(tǒng)梳理和影響測(cè)算

城中村改造：定義、目的和模式

2023 年 4 月以來，城中村改造被中央多次提及，后續(xù)相關(guān)政策出臺(tái)和地方推進(jìn)速度有望加 快。4 月和 7 月政治局會(huì)議均提到積極推動(dòng)城中村改造，7 月國(guó)常會(huì)審議通過《關(guān)于在超大 特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》、何立峰副總理主持召開在超大特大城市積 極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視電話會(huì)議，此后住建部、發(fā)改委、央行、自然資源部 等陸續(xù)在文件或會(huì)議中提及相關(guān)內(nèi)容。 我們認(rèn)為城中村改造兼顧了多層次政策目標(biāo)，未來有望在新型城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)房 地產(chǎn)行業(yè)建立新發(fā)展模式等方面持續(xù)扮演重要角色。本篇報(bào)告中，我們將系統(tǒng)性梳理城中 村改造的定義、目的和模式，分析城中村改造的難點(diǎn)和政策發(fā)力點(diǎn)，并嘗試搭建城中村改 造建安投資、新增供應(yīng)商品房貨值、被征收人房票/貨幣化補(bǔ)償金額的測(cè)算框架。

城中村：城鄉(xiāng)二元土地制度和城市建成區(qū)擴(kuò)張下的特有產(chǎn)物

城中村是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度和城市建成區(qū)持續(xù)擴(kuò)張帶來的特有產(chǎn)物。根據(jù)我國(guó)《憲法》， 城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外， 屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。隨著城市建成區(qū)的逐步擴(kuò)張， 部分農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及宅基地、自留地、自留山等，被納入城市建成區(qū)的范圍， 但土地性質(zhì)暫未從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，此即城中村的來源。

城中村是城市更新的重點(diǎn)內(nèi)容之一，各地對(duì)于城中村的定義在區(qū)位、土地權(quán)屬、土地性質(zhì) 和土地用途方面具有共性。中央并未對(duì)城中村給出明確定義，但在 2022 年 6 月，發(fā)改委發(fā) 布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，將城中村與老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)一并稱為“三 區(qū)一村”，劃定為城市更新的重點(diǎn)內(nèi)容，明確了城中村改造和城市更新的從屬關(guān)系。根據(jù)部 分城市相關(guān)文件，地方對(duì)于城中村的定義不盡相同，但有以下四個(gè)共性：1、區(qū)位方面，城 中村應(yīng)當(dāng)位于城市建成區(qū)范圍內(nèi)，部分城市甚至要求應(yīng)在中心城區(qū)范圍內(nèi)；2、土地權(quán)屬方 面，城中村應(yīng)當(dāng)為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位和原村民實(shí)際占有使用的土地；3、土地性 質(zhì)方面，城中村應(yīng)當(dāng)包含部分未被征收的集體土地；4、土地用途方面，城中村失去或基本 失去耕地，主要用于居住和二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

改造目的：新型城鎮(zhèn)化+擴(kuò)大內(nèi)需+建立房地產(chǎn)新發(fā)展模式

城鎮(zhèn)化是中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路，十八大以來中央明確提出實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，“十四 五”時(shí)期將繼續(xù)執(zhí)行該戰(zhàn)略，推進(jìn)城市更新（包括城中村改造）是重點(diǎn)任務(wù)之一。根據(jù)發(fā) 改委《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，城鎮(zhèn)化是中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路，是我國(guó)重要 的需求潛力所在，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)共同富裕都具有 重要意義。十八大以來，中央明確提出實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量 大幅提升，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2022 年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 65.22%，戶籍人口 城鎮(zhèn)化率達(dá)到 47.70%。“十四五”時(shí)期，我國(guó)仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動(dòng)力依然 較強(qiáng)，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量亟待進(jìn)一步提升。在此背景下，在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、 老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新改造，是進(jìn)一步 執(zhí)行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)舉措之一。 城中村改造能夠兼顧多層次政策目標(biāo)，有望成為新型城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè) 建立新發(fā)展模式的最新抓手。7 月 28 日，何立峰副總理在城中村工作會(huì)議上提出，積極穩(wěn) 步推進(jìn)城中村改造有利于消除城市建設(shè)治理短板、改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境條件、擴(kuò)大內(nèi)需、 優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從更具體的角度明確了城中村改造的四大政策目的。

1、消除城市建設(shè)治理短板

參考發(fā)改委《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，城中村反映出的城市建設(shè)治理短板，主要 體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩方面。其中，基礎(chǔ)設(shè)施短板主要包括公共交通網(wǎng)絡(luò)、城市路 網(wǎng)體系、停車設(shè)施體系、公共充換電設(shè)施、水電燃?xì)獾叵鹿芫W(wǎng)建設(shè)、垃圾處理、城市景觀 照明等層面的基礎(chǔ)設(shè)施不足；公共服務(wù)短板主要包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、社區(qū)綜合 服務(wù)設(shè)施、一刻鐘便民生活圈等公共服務(wù)的缺失。我們認(rèn)為本輪城中村改造將因地制宜規(guī) 劃部分建筑面積，用于補(bǔ)強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和普惠公共服務(wù)的短板，同時(shí)在改造后通過理順 治理機(jī)制、引入專業(yè)化物業(yè)服務(wù)、技術(shù)支撐等手段，提升精細(xì)化智慧化治理水平。另外，7 月國(guó)常會(huì)提出“把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好”，本輪城中村改造亦有望補(bǔ)強(qiáng)超大 特大城市保障性住房供應(yīng)的短板。

2、改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境條件

城中村由于規(guī)劃布局凌亂、房屋破舊密集、違章搭蓋普遍、環(huán)境臟亂差，建筑品質(zhì)通常欠 佳，具體體現(xiàn)為功能空間不合理、圍護(hù)結(jié)構(gòu)和建筑設(shè)備老化、裝飾裝修雜亂無章等問題。 再疊加人員流動(dòng)性大、治理能力欠缺，城中村在建筑結(jié)構(gòu)、消防、電氣、安防等方面往往 存在較多安全隱患。我們認(rèn)為本輪城中村改造或?qū)@建筑提質(zhì)升級(jí)、消除安全隱患等層 面，改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境條件。

3、擴(kuò)大內(nèi)需

7 月政治局會(huì)議指出，我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨新的困難挑戰(zhàn)，主要是國(guó)內(nèi)需求不足。我們認(rèn) 為城中村改造對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需具有積極作用，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，改造本身能夠拉 動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游建筑建材、家居家電等行業(yè)的投資和消費(fèi)需求；其二，如果 采用拆除新建的改造模式，被征收人獲得拆遷補(bǔ)償后，有望釋放住房和家居家電消費(fèi)需求； 其三，改造完成后，區(qū)域風(fēng)貌和市政配套得到提升，有望促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提振區(qū)域周 邊經(jīng)濟(jì)活力和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，進(jìn)而帶來更多正外部性。

4、優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)

我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)正處在探索建立新發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型階段，我們認(rèn)為從增量開發(fā)轉(zhuǎn)向存量改 造、從開發(fā)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、從商品房為主轉(zhuǎn)向多渠道保障，均是新發(fā)展模式所要探 索的方向。城中村改造能夠滿足這三方面的訴求，有望加快房地產(chǎn)行業(yè)向新發(fā)展模式轉(zhuǎn)型 的節(jié)奏。 其一，從增量到存量。根據(jù)自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（2023 年 9 月 5 日），城中村普遍存在存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題，城 中村改造有利于盤活利用存量土地，提高土地利用效率，向存量空間要增量效益。 其二，從開發(fā)到可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。7 月國(guó)常會(huì)和城中村工作會(huì)議提到“努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實(shí) 現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)”、“堅(jiān)持多種業(yè)態(tài)并舉的開發(fā)運(yùn)營(yíng)方式”，我們預(yù)計(jì)本輪城中村改造后的業(yè)態(tài) 結(jié)構(gòu)中，商品住宅之外，以租賃住房、商業(yè)辦公、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、停車場(chǎng)、養(yǎng)老托幼設(shè)施等為 代表的持有性物業(yè)有望占據(jù)較大比例。

其三，多渠道保障。8 月國(guó)常會(huì)審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，9 月何 副總理主持召開規(guī)劃建設(shè)保障性住房工作部署電視電話會(huì)議，保障性住房的建設(shè)節(jié)奏有望 提速。而城中村改造有望成為籌集（建）保障性住房的增量渠道，7 月國(guó)常會(huì)提出“把城中 村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好”，10 月住建部進(jìn)一步明確“各地城中村改造土地除安置房 外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應(yīng)當(dāng)按一定比例建設(shè)保障性住房”。除了通過拆除新建 模式配建保障性住房之外，也可關(guān)注采用整治提升模式將存量物業(yè)改造為保障性住房的路 徑。

改造模式：拆除新建+整治提升+拆整結(jié)合多措并舉

改造模式：拆除新建+整治提升+拆整結(jié)合

歷史上的城市更新，除老舊小區(qū)改造之外，通常以拆除新建為主。但本輪城中村改造并不 局限于拆除新建，也可以采用整治提升和拆整結(jié)合的改造模式。7 月何副總理在城中村工作 會(huì)議上指出，要從實(shí)際出發(fā)，采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式分類改造。 我們認(rèn)為拆除新建模式對(duì)于城市建設(shè)治理短板、居民居住環(huán)境條件的改善最為徹底，擴(kuò)大 內(nèi)需、優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)的效果最強(qiáng)，但資金投入較大、征求居民同意的難度較大；整治提 升模式的拉動(dòng)效果可能不及拆除新建，但資金投入和推進(jìn)阻力相對(duì)較小。 我們預(yù)計(jì)不同城市拆除新建比例差異可能較大。一方面，各城市財(cái)政狀況和房地產(chǎn)市場(chǎng)存 在較大差別，在沒有自上而下增量資金支持的情況下，部分城市的改造主體可能難以負(fù)擔(dān) 較大規(guī)模的前期投入，改造主體參與積極性也可能受具體操作模式、項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)和當(dāng)?shù)?商品房去化難度的限制；另一方面，城中村改造需要統(tǒng)籌考慮多權(quán)屬、多性質(zhì)土地的補(bǔ)償 問題，以及如何安置租住在城中村的流動(dòng)人口的問題，若城中村土地問題過于復(fù)雜、租戶 較多，拆除新建的難度也會(huì)大幅加大，可能導(dǎo)致地方政府更傾向于采用整治提升等模式推 進(jìn)。

拆除新建的具體模式：凈地出讓為主，但不排除保留一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的空間

對(duì)于進(jìn)行拆除新建的城中村，主要流程包括一級(jí)開發(fā)、二級(jí)開發(fā)、交付運(yùn)營(yíng)三大階段，可 以根據(jù)改造主體劃分為政府主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)、村集體自改三種模式。通常來說，拆除新 建模式下，城中村改造的主要流程包括一級(jí)開發(fā)、二級(jí)開發(fā)、交付運(yùn)營(yíng)三大階段，但不同 城市、甚至同一城市不同項(xiàng)目的操作模式存在較大差異。根據(jù)《城中村改造與中國(guó)土地制 度改革》（陶然、王瑞民，2014），大體上可以根據(jù)改造主體劃分為政府主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)、 村集體自改三種操作模式。其中，政府主導(dǎo)模式將一二級(jí)開發(fā)切分開，一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開 發(fā)可能由不同的主體實(shí)施；開發(fā)商主導(dǎo)和村集體自改則可以一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，即開發(fā)商/村集體 完成一級(jí)開發(fā)后，能夠低于市場(chǎng)價(jià)鎖定項(xiàng)目的二級(jí)開發(fā)權(quán)。

本輪城中村改造各地細(xì)則尚未出臺(tái)，因此具體操作模式尚不清晰。從 7 月城中村工作會(huì)議上 提到的“必須實(shí)行凈地出讓”來看，將一二級(jí)開發(fā)切分開的政府主導(dǎo)模式或?qū)⒄紦?jù)較大比例， 但實(shí)踐中不排除保留一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的路徑，以提升改造主體的積極性。例如，23 年 3-5 月廣州 市政府、規(guī)自局、住建局出臺(tái)《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施》、《廣州市統(tǒng) 籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，對(duì)于采用拆除新建模式進(jìn)行改造的重點(diǎn)城市更新片區(qū)，提 出兩種操作模式：其中，模式一“做儲(chǔ)結(jié)合、滾動(dòng)開發(fā)”即為符合“凈地出讓”要求的政府 主導(dǎo)模式，由政府認(rèn)定的國(guó)有企業(yè)作為一級(jí)開發(fā)主體（做地主體），一級(jí)開發(fā)完成后需要收儲(chǔ) 入庫(kù)，之后再開展招拍掛出讓；模式二“改儲(chǔ)結(jié)合、帶方案招商”則允許一級(jí)開發(fā)主體通過 協(xié)議出讓方式獲得項(xiàng)目的二級(jí)開發(fā)權(quán)。此外，合肥、河南相關(guān)會(huì)議/文件也為一二級(jí)聯(lián)動(dòng)預(yù)留 了空間。

拆除新建的安置方式：關(guān)注是否會(huì)增加房票和貨幣化安置的比例

對(duì)于本輪城中村改造的拆遷安置方式，不同于以往的實(shí)物安置，可以關(guān)注是否會(huì)增加房票 和貨幣化安置的比例。歷史上看，城中村改造通常會(huì)讓被征收人在實(shí)物安置和貨幣化安置 之間自主選擇，大多以原拆原遷的實(shí)物安置為主。選擇實(shí)物安置、原先土地性質(zhì)是集體用 地的，是否能夠通過補(bǔ)地價(jià)轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，也是因項(xiàng)目而異。本輪城中村改造中，可以 關(guān)注地方政府是否會(huì)在商品房去庫(kù)存、縮短被征收人安置過渡周期（進(jìn)而提升簽約率）等 考量下，增加房票和貨幣化安置的比例，以及是否優(yōu)先鼓勵(lì)房票安置。根據(jù)各城市政府官 網(wǎng)，今年以來，青島、合肥、鄭州、南京、南昌等城市均提到城中村改造可以采用房票安 置，廣州亦在研究相關(guān)方案。 相較于貨幣化安置，房票安置由于對(duì)使用期限、區(qū)域和樓盤有限制，當(dāng)?shù)胤科笾С忠庠缚?能也偏弱（拉長(zhǎng)了回款周期），對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的撬動(dòng)作用稍弱（也取決于具體使用規(guī)則， 如是否允許加杠桿購(gòu)房、是否允許房票在一定范圍內(nèi)交易流通等）。但對(duì)改造主體而言，貨 幣化安置需要在簽署征收補(bǔ)償協(xié)議后集中付款，而房票安置則是在被征收人購(gòu)房時(shí)才兌付， 房票安置帶來的資金壓力相對(duì)平滑。

城中村改造：難點(diǎn)和政策發(fā)力點(diǎn)

改造難點(diǎn)：?jiǎn)?dòng)資金、改造主體積極性、征收補(bǔ)償、審批流程

我們認(rèn)為以拆除新建模式開展城中村改造，或存在啟動(dòng)資金不足、改造主體積極性欠缺、 征收補(bǔ)償難度較大、審批流程繁瑣的難點(diǎn)。

1、啟動(dòng)資金不足

以拆除新建模式開展城中村改造需要投入大量資金，用于建安投資和補(bǔ)償被征收人。在政 府主導(dǎo)模式下，土地出讓后一級(jí)改造主體即可收回一級(jí)開發(fā)投入；在房企主導(dǎo)模式下，則 需等待一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)結(jié)束，才能通過新建商品房的銷售回款收回一二級(jí)開發(fā)投入。無論 采用何種模式，由于項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、不確定性較大，改造主體都將面臨較大的資金壓力。 無論本輪拆除新建是采取政府主導(dǎo)還是房企主導(dǎo)模式，如果缺少自上而下的增量資金撬動(dòng)， 都可能制約拆除新建的推進(jìn)速度，也可能導(dǎo)致地方政府更多采用投入金額較低的整治提升 模式推進(jìn)城中村改造。

2、改造主體積極性欠缺

歷史上部分房企積極通過開發(fā)商主導(dǎo)模式推進(jìn)城市更新項(xiàng)目（包括城中村改造），我們認(rèn)為 主要有兩大原因：其一，項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，以相對(duì)較低的地價(jià)鎖定核心區(qū)域土地 的二級(jí)開發(fā)權(quán)；其二，如果當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)景氣度較高、項(xiàng)目周邊房?jī)r(jià)漲幅較大，即便改 造周期較長(zhǎng)、不確定性較大，二級(jí)開發(fā)兌現(xiàn)的土地增值紅利也足以覆蓋資金成本和風(fēng)險(xiǎn)溢 價(jià)。

本輪城中村改造中，我們認(rèn)為以上兩個(gè)因素出現(xiàn)一定變化，可能制約改造主體參與積極性： 其一，如果以政府主導(dǎo)模式為主，一二級(jí)開發(fā)被切分開，一級(jí)改造主體將難以分享二級(jí)開 發(fā)的土地增值紅利；其二，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化，疊加防止大拆大建文 件對(duì)于拆建比的限制、多業(yè)態(tài)配建要求以及公共基礎(chǔ)設(shè)施配套和歷史文化傳承保護(hù)等方面 的額外要求，二級(jí)開發(fā)潛在利潤(rùn)也可能受限。

3、征收補(bǔ)償難度較大

相對(duì)于國(guó)有用地上的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，我們認(rèn)為城中村改造項(xiàng)目取得被征收人同意的難度 相對(duì)較大：其一，城中村土地權(quán)屬和性質(zhì)復(fù)雜、邊界犬牙交錯(cuò)、違章搭蓋普遍，同樣用于 居住的物業(yè)，可能由于土地屬性不同導(dǎo)致賠償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，增加拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定和談 判的難度；其二，城中村通常租住著大量流動(dòng)人口，如果無法妥善安置租戶，可能在騰退 過程中引發(fā)矛盾；其三，集體組織可能存在經(jīng)營(yíng)分紅，需要特別考慮集體經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的補(bǔ) 償問題。這些都導(dǎo)致征地過程中可能存在較多復(fù)雜的決策問題。

4、審批流程繁瑣

城中村改造涉及多輪政府審批環(huán)節(jié)，僅一級(jí)開發(fā)階段，以廣州市“做儲(chǔ)結(jié)合、滾動(dòng)開發(fā)”的政 府主導(dǎo)模式為例，就涉及劃定做地范圍、制定年度計(jì)劃、編制做地方案、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、 單元詳細(xì)規(guī)劃編審報(bào)批、編制項(xiàng)目實(shí)施方案、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)驗(yàn)收等。由于改造涉及城市片 區(qū)結(jié)構(gòu)和功能的重新布局、用地及空間資源的重新分配，改造方案通常需要和交通、市政、 教育、工信、消防等政府多部門協(xié)調(diào)溝通。較長(zhǎng)的審批流程也會(huì)影響項(xiàng)目的盈利周期和回 款周期，從而影響改造主體的意愿。

政策發(fā)力點(diǎn)：資金支持、提高市場(chǎng)積極性、完善補(bǔ)償辦法和審批流程

與拆除新建改造城中村的難點(diǎn)相對(duì)應(yīng)，我們認(rèn)為提供配套資金支持、充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的 積極性、完善征收補(bǔ)償辦法、優(yōu)化審批流程是未來政策的潛在發(fā)力點(diǎn)。

1、提供配套資金支持

棚戶區(qū)改造中，央行提供的抵押補(bǔ)充貸款（PSL）和政策性銀行提供的棚改專項(xiàng)貸款、財(cái)政 層面的棚改專項(xiàng)債和地方公共財(cái)政支出發(fā)揮了重要作用。根據(jù)央行和財(cái)政部的數(shù)據(jù)， 2015-2019 年每年相關(guān)資金支持都接近萬億規(guī)模。 本輪城中村改造同樣需要關(guān)注是否會(huì)有自上而下增量資金的支持。8 月 17 日，央行貨幣政 策執(zhí)行報(bào)告表示將加大對(duì)城中村改造的金融支持力度；9 月 12 日，據(jù) 21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道， 當(dāng)前政策加大對(duì)城中村改造的支持力度，符合條件的城中村改造項(xiàng)目納入專項(xiàng)債支持范圍， 城中村改造專項(xiàng)債預(yù)計(jì)明年發(fā)行；9 月 18 日，同樣據(jù) 21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，監(jiān)管擬設(shè)立城中 村改造專項(xiàng)借款，鼓勵(lì)銀行提供城中村改造貸款。后續(xù)可以持續(xù)關(guān)注城中村改造專項(xiàng)貸款、 專項(xiàng)債的落地情況，以及公募REITs是否能為城中村改造新增的持有型物業(yè)提供退出支持。 自上而下的配套資金也有望撬動(dòng)更多市場(chǎng)資金的參與。根據(jù)華泰地產(chǎn)團(tuán)隊(duì)的報(bào)告《重點(diǎn)城 市如何開展城中村改造？》（2023 年 8 月 7 日），現(xiàn)有城市更新案例的資金來源包括地方財(cái) 政、改造主體（房企或建筑企業(yè)）的自有資金、商業(yè)銀行和政策性銀行的中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款、 金融機(jī)構(gòu)參與設(shè)立的城市更新基金、集體組織和居民自籌資金等。

2、調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性

自然資源部在《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（2023 年 9 月 5 日）提到，強(qiáng) 化政府在空間統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資金平衡、組織推動(dòng)等方面的作用，堅(jiān)持公平公開、“凈地” 供應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性。 若本輪城中村改造以政府主導(dǎo)模式為主，一二級(jí)改造被切分開（“凈地”供應(yīng)），可以關(guān)注是 否能夠建立恰當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找娣窒頇C(jī)制，允許一級(jí)改造主體分享二級(jí)開發(fā)的部分利潤(rùn)， 而非簡(jiǎn)單的成本加成，從而提高一級(jí)改造主體的積極性。例如，《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn) 高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》（2023 年 5 月 22 日）明確對(duì)于做地主體的補(bǔ)償原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以 新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的一定比例執(zhí)行。對(duì)于部分前期投入和推進(jìn)難度較大的項(xiàng)目，可以 關(guān)注是否能夠保留一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的空間。

此外，需要關(guān)注二級(jí)開發(fā)的利潤(rùn)空間，因其是一級(jí)開發(fā)利潤(rùn)的根本來源。一方面，單項(xiàng)目 層面，可以關(guān)注地方政府對(duì)于地價(jià)、房?jī)r(jià)、回遷房比例、拆建比、配建要求等指標(biāo)的把控 程度。例如，河南省《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（2023 年 9 月 22 日）提出，城 市更新區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目用地性質(zhì)、建筑高度、建筑密度、容積率等指標(biāo)可予以適當(dāng)優(yōu)化，符合 條件的可給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)，確有實(shí)施困難的，部分指標(biāo)可按不低于現(xiàn)狀水平控制。 另一方面，單項(xiàng)目受規(guī)劃指標(biāo)限制難以平衡利潤(rùn)的，可以關(guān)注跨空間單元統(tǒng)籌的可能。7 月何副總理在城中村工作會(huì)議上提出“實(shí)行改造資金和規(guī)劃指標(biāo)全市統(tǒng)籌、土地資源區(qū)域 統(tǒng)籌，促進(jìn)資金綜合平衡、動(dòng)態(tài)平衡”；9 月自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工 作的通知》提出“加強(qiáng)全市域、分區(qū)域的規(guī)劃統(tǒng)籌，從城市整體利益平衡出發(fā)謀劃實(shí)施項(xiàng) 目，避免過度依賴單一地塊增容來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡”；5 月《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高 質(zhì)量發(fā)展的工作方案》亦提出“以片區(qū)為單元平衡做地成本及收益，統(tǒng)籌考慮安置、補(bǔ)償 和融資”。實(shí)踐中已有相關(guān)案例，例如沈陽太原街城市更新項(xiàng)目、合肥衛(wèi)崗?fù)跣l(wèi)片區(qū)城中村 改造項(xiàng)目均通過區(qū)域內(nèi)儲(chǔ)備地塊、低效用房項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)開發(fā)平衡資金（詳見華泰地產(chǎn)團(tuán)隊(duì) 報(bào)告《重點(diǎn)城市如何開展城中村改造》，2023 年 8 月 7 日）。

3、完善征收補(bǔ)償辦法

針對(duì)城中村土地權(quán)屬和性質(zhì)復(fù)雜的情況，可以關(guān)注地方政策層面是否能夠出臺(tái)專門的法規(guī) 文件，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、透明。特別是要明確集體土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序、是否可 以轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地。例如，23 年 7 月廣州市住建局就《廣州市城中村改造條例（征求意見 稿）》公開征集公眾意見，其中包括城中村改造補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)制定、爭(zhēng)議解決，以及通過城 中村改造將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地等方面的內(nèi)容；10 月住建部提出“由城市政府明確集體土 地上房屋征收補(bǔ)償責(zé)任部門、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序等，并依法依規(guī)實(shí)行征收”。

同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注一級(jí)開發(fā)節(jié)奏的優(yōu)化。例如，廣州市《關(guān)于優(yōu)化城中村全面改造項(xiàng)目審批 流程的通知》（2023 年 6 月 14 日）提出鼓勵(lì)分片分期實(shí)施、有序推進(jìn)拆遷安置，推行“簽 一片、拆一片、供一片、批一片、建一片”模式，每一片（期）簽約率達(dá)到 80%即可啟動(dòng) 拆遷。另一方面可以關(guān)注是否能夠在法律法規(guī)上明確強(qiáng)制執(zhí)行的處置規(guī)范。例如，9 月自然 資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》指出“明確依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行情形等 規(guī)定”；5 月《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》則更加具體，支持探索“點(diǎn) 狀征收”,已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均超過 95%，且經(jīng)政 府協(xié)調(diào)未能達(dá)成一致的，為維護(hù)和增進(jìn)公共利益，政府可探索依法對(duì)未簽約部分房屋和集 體土地實(shí)施征收。

4、優(yōu)化審批流程

可以關(guān)注地方政府對(duì)于城中村改造審批流程的優(yōu)化情況。參考2023年6月廣州市印發(fā)的《關(guān) 于優(yōu)化城中村全面改造項(xiàng)目審批流程的通知》，包括加快前期計(jì)劃謀劃、優(yōu)化方案審批流程、 支持分片分期實(shí)施、優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)許可手續(xù)、加大金融支持力度等五個(gè)方面共 12 條改革措 施，涵蓋項(xiàng)目前期謀劃、方案審核、許可審批、拆遷實(shí)施等全流程，主要提出了并聯(lián)審核 審批、分片分期實(shí)施、提前籌劃部署、優(yōu)化工程建設(shè)審批、金融產(chǎn)品創(chuàng)新等舉措，旨在解 決城中村改造審批、征拆等環(huán)節(jié)面臨的難題，加快推動(dòng)城中村改造項(xiàng)目順利落地實(shí)施。

城中村改造影響測(cè)算

我們嘗試搭建了一個(gè)測(cè)算城中村改造建安投資、能夠供應(yīng)的商品房貨值以及針對(duì)被征收人 的房票/貨幣化補(bǔ)償金額的框架，并在框架中考慮了拆除新建改造比例、拆建比、回遷比例、 增量面積中可售商品房占比等實(shí)踐中地方政府調(diào)節(jié)余地較大的關(guān)鍵指標(biāo)的影響。 盡管政治局會(huì)議、國(guó)常會(huì)、城中村工作會(huì)議都強(qiáng)調(diào)在超大特大城市（城區(qū)常住人口超過 500 萬人）積極推進(jìn)城中村改造，但 9 月自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作 的通知》，提出“未納入本通知試點(diǎn)范圍的超大特大城市、以及具備條件的城區(qū)常住人口 300 萬以上的大城市，實(shí)施城中村改造項(xiàng)目可參照本通知明確的試點(diǎn)政策執(zhí)行”，廈門、合肥等 I 型大城市（城區(qū)常住人口在 300-500 萬人）也確實(shí)在推進(jìn)相關(guān)政策落地。因此，我們需要 關(guān)注城中村改造城市擴(kuò)圍的可能。我們將同時(shí)給出 21 個(gè)超大特大城市和 35 個(gè)城區(qū)常住人 口在 300 萬以上城市的測(cè)算結(jié)果。 需要強(qiáng)調(diào)的是，我們測(cè)算框架中的關(guān)鍵假設(shè)較多，且均會(huì)對(duì)測(cè)算結(jié)果產(chǎn)生較大影響。此外， 本輪城中村改造城市之間的推進(jìn)差異可能較大，后續(xù)需要關(guān)注各城市相關(guān)指導(dǎo)文件的出臺(tái) 是否會(huì)影響假設(shè)指標(biāo)的合理性、是否需要“因城施測(cè)”。

步驟一：測(cè)算城中村數(shù)量和面積

首先，我們需要測(cè)算城中村數(shù)量和面積。根據(jù) 35 個(gè)超大特大和 I 型大城市的政府網(wǎng)站，共 有 16 個(gè)城市（深圳、廣州、成都、東莞、西安、佛山、青島、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、昆明、南寧、 石家莊、廈門、貴陽、合肥、寧波）披露了城中村數(shù)量。我們進(jìn)一步利用統(tǒng)計(jì)局的七普數(shù) 據(jù)，計(jì)算出這 16 個(gè)城市的“城中村個(gè)數(shù)測(cè)算系數(shù)”為 0.8（=城區(qū)常住人口*自建房戶數(shù)占 比/城中村個(gè)數(shù)，可以近似理解為單個(gè)城中村居住的常住人口數(shù)量），并推廣至其余城市，可 以測(cè)算出21個(gè)超大特大城市共有3372個(gè)城中村。如果推廣至35個(gè)超大特大和I型大城市， 則共有 4349 個(gè)城中村。 進(jìn)一步，有 7 個(gè)城市（深圳、廣州、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、南寧、貴陽、寧波）既披露了城中村數(shù) 量、又披露了城中村面積，我們據(jù)此計(jì)算出單個(gè)城中村平均占地面積約為 32 萬平，結(jié)合城 中村數(shù)量測(cè)算，即可得到 21 個(gè)超大特大城市城中村占地面積約為 11.16 億平。如果推廣至 35 個(gè)城市，則占地面積約為 14.11 億平。 考慮到披露城中村相關(guān)數(shù)據(jù)的城市較少（尤其是城中村面積數(shù)據(jù)），且各個(gè)城市城中村數(shù)量 差異較大，如果我們假設(shè)城中村個(gè)數(shù)測(cè)算系數(shù)的范圍為 0.6-1.0，單個(gè)城中村占地面積為 22-42 萬平，則 21 個(gè)超大特大城市城中村數(shù)量范圍為 3201-3656 個(gè)、占地面積范圍為 9.06-13.92 億平。如果推廣至 35 個(gè)城市，則城中村數(shù)量范圍為 4108-4751 個(gè)、占地面積 范圍為 11.20-17.98 億平。

步驟二：測(cè)算建安投資規(guī)模

測(cè)算城中村面積以后，如果再結(jié)合各類改造模式占比、單平建安成本、容積率和拆建比假 設(shè)，即可測(cè)算出城中村改造的建安投資規(guī)模（僅包括拆除和改造/新建的建安成本，不包括 拆遷補(bǔ)償款、補(bǔ)地價(jià)成本）。

1、各類改造模式占比：根據(jù)《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035 年）》（公開征求意見 稿），廣州城中村微改造、混合改造、全面改造的比例分別為 31%、5%、64%。但我們認(rèn) 為受到地方政府財(cái)力、房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度等因素的影響，全國(guó)拆除新建改造比例大概率低于 廣州。在基準(zhǔn)情景下，我們假設(shè)各城市整治提升、拆整結(jié)合、拆除新建（對(duì)應(yīng)廣州方案中 的微改造、混合改造、全面改造）的比例分別為 50%、10%、40%。

2、各類改造模式單平建安成本：我們將城中村改造的建安成本拆分為兩個(gè)部分，分別為拆 除建安投資和改造/新建建安投資。對(duì)于整治提升，由于基本不涉及拆除，因此拆除建安成 本為 0，假設(shè)改造建安成本為 2500 元/平；對(duì)于拆除新建，我們參考行業(yè)平均水平，假設(shè)拆 除建安成本為 1000 元/平、新建建安成本為 5000 元/平；對(duì)于拆整結(jié)合，我們?nèi)≌翁嵘?和拆除新建模式的平均數(shù)。

3、容積率：我們假設(shè)城中村有效容積率均為 1.5，主要考慮到：其一，正常住宅小區(qū)容積 率約為 2.0，根據(jù)自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（2023 年 9 月 5 日），城中村整體土地利用效率并不高（盡管部分區(qū)域存在建筑過密的現(xiàn)象），因此容積率 大概率不會(huì)超過 2.0；其二，城中村普遍存在違章搭蓋，部分房屋不會(huì)被確認(rèn)為有效面積， 因而不宜高估有效容積率，例如根據(jù)《合肥市包河區(qū)衛(wèi)崗?fù)跣l(wèi)城市更新項(xiàng)目集體土地上房 屋征收與補(bǔ)償安置方案》（2023 年 6 月 15 日），被征收房屋面積大于人均 60 平方米建筑面 積的，按照人均 60 平方米建筑面積計(jì)算有效面積。

4、拆建比：拆建比指的是新建建筑面積和拆除建筑面積的比值。根據(jù)住建部《關(guān)于在實(shí)施 城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（2021 年 8 月 30 日），原則上城市更新單元（片 區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆建比不應(yīng)大于 2。在基準(zhǔn)情景下，我們假設(shè)拆建比為 1.5。

綜合以上假設(shè)，我們可以測(cè)算出各類改造模式的建安投資。以拆除新建模式為例，拆除新 建建安投資=城中村占地面積*有效容積率*拆除新建比例*（單平拆除建安成本+拆建比*單平 新建建安成本）。最終，我們測(cè)算 21 個(gè)超大特大城市城中村改造總建安投資將達(dá)到 8.81 萬 億元。如果推廣至 35 個(gè)城市，則城中村改造總建安投資將達(dá)到 11.14 萬億元。 根據(jù)不同情景假設(shè)，如果我們假設(shè)拆除新建比例范圍為 30%-50%，拆建比范圍為 1.5-2.5， 則 21 個(gè)超大特大城市城中村改造總建安投資范圍為 7.80-14.62 萬億元。如果推廣至 35 個(gè) 城市，總建安投資范圍可達(dá)到 9.87-18.49 萬億元。

步驟三：測(cè)算能夠供應(yīng)的商品房貨值和房票/貨幣化補(bǔ)償金額

在拆除新建比例假設(shè)為 40%、拆建比為 1.5 的基礎(chǔ)之上，如果我們進(jìn)一步對(duì)回遷比例、增 量面積中可售商品房占比等關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行假設(shè)，結(jié)合各城市 2022 年商品房銷售價(jià)格，即可 測(cè)算出城中村改造能夠供應(yīng)的商品房貨值和針對(duì)被征收人的房票/貨幣化補(bǔ)償金額（此處為 簡(jiǎn)化模型，不考慮拆整結(jié)合的影響）。其中，新增供應(yīng)商品房貨值即拆除新建面積扣除回遷 房及配建的保租房、商辦、公建等面積后，剩余可售部分的貨值，新增供應(yīng)商品房貨值=城 中村占地面積*有效容積率*拆除新建比例*（拆建比-回遷比例）*增量面積中可售商品房占比 *房?jī)r(jià)。房票/貨幣化補(bǔ)償金額即對(duì)于沒有選擇回遷安置的被征收人的房票/貨幣化補(bǔ)償金額， 房票/貨幣化補(bǔ)償金額=城中村占地面積*容積率*拆除新建比例*（1-回遷比例）*房?jī)r(jià)。

根據(jù)住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（2021 年 8 月 30 日）， 城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)居民就地就近安置率不宜低于 50%。在基準(zhǔn)情景下，我們 假設(shè)回遷比例為 60%。再考慮到 7 月國(guó)常會(huì)及城中村工作會(huì)議均強(qiáng)調(diào)多種業(yè)態(tài)并舉的開發(fā) 運(yùn)營(yíng)方式、與保障性住房建設(shè)相結(jié)合，在基準(zhǔn)情景下，我們假設(shè)增量面積中可售商品房占 比為 50%。綜上，即可測(cè)算出 21 個(gè)超大特大城市城中村改造能夠供應(yīng)的商品房貨值為 8.76 萬億元，針對(duì)被征收人的房票/貨幣化補(bǔ)償金額為 7.79 萬億元。如果推廣至 35 個(gè)城市，則 能夠供應(yīng)的商品房貨值為 9.88 萬億元，房票/貨幣化補(bǔ)償金額為 8.79 萬億元。 在拆除新建比例為 40%、拆建比為 1.5 的基礎(chǔ)之上，如果我們假設(shè)回遷比例范圍為 50%-70%， 增量面積中可售商品住宅比例范圍為 40%-60%，則 21 個(gè)超大特大城市城中村改造能夠供 應(yīng)的商品房貨值范圍為6.23-11.68萬億元，房票/貨幣化補(bǔ)償金額范圍為 5.84-9.73萬億元； 如果推廣至 35 個(gè)城市，能夠供應(yīng)的商品房貨值范圍為 7.03-13.18 萬億元，房票/貨幣化補(bǔ) 償金額范圍為 6.59-10.98 萬億元。

測(cè)算結(jié)論：總量可觀、城市分化，關(guān)注推進(jìn)節(jié)奏和擴(kuò)圍可能

1、總量層面，規(guī)模較為可觀，關(guān)注擴(kuò)圍可能。我們測(cè)算 21 個(gè)超大特大城市共有 3372 個(gè) 城中村、占地面積達(dá)到 11.16 億平，城中村改造總建安投資將達(dá)到 8.81 萬億元，不考慮拆 整結(jié)合，能夠供應(yīng)商品房貨值 8.76 萬億元、針對(duì)被征收人的房票/貨幣化補(bǔ)償金額 7.79 萬 億元。如果擴(kuò)圍到 35 個(gè)超大特大和 I 型大城市，則共有 4349 個(gè)城中村、占地面積達(dá)到 14.11 億平，城中村改造總建安投資將達(dá)到 11.14 萬億元，不考慮拆整結(jié)合，能夠供應(yīng)商品房貨 值 9.88 萬億元、針對(duì)被征收人的房票/貨幣化補(bǔ)償金額 8.79 萬億元。 2、結(jié)構(gòu)層面，城市分化顯著。不同于此前的棚改，我們認(rèn)為本輪城中村改造由于不同城市 城中村規(guī)模不同、房?jī)r(jià)水平不同，地方政府財(cái)力和房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣度不同，分化可能非常 明顯。部分城市如廣州深圳等存量城中村規(guī)模較大、房?jī)r(jià)相對(duì)較高，城中村改造或?qū)?duì)當(dāng) 地房地產(chǎn)開發(fā)投資、商品房銷售產(chǎn)生較大影響，但對(duì)部分城市而言，影響程度可能會(huì)相對(duì) 較小。 3、節(jié)奏層面，關(guān)注推進(jìn)效果。按照行業(yè)慣例，單個(gè)城中村項(xiàng)目如果采用拆除新建改造模式， 通常需要 6-10 年甚至更長(zhǎng)的改造周期，那么全部存量城中村或?qū)⒅辽傩枰?10 年甚至更長(zhǎng) 時(shí)間才能改造完畢。但若推進(jìn)力度較大、前文提及的政策發(fā)力點(diǎn)得到較好解決，改造進(jìn)度 有望提速。

編輯：火腿腸