2023年城中村改造專題報告：萬億大市場，重點關注三大方向

1、本輪城中村改造：聚焦超大特大城市、助力城市品質提升，非 “棚改 2.0”

7 月 21 日，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推 進城中村改造的指導意見》。本輪城中村改造堅持人民政府負主體責任， 多渠道籌措整改資金，鼓勵和支持民間資本參與，堅持“留改拆”并舉 方式進行改造，是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發展的主要舉 措。 Q1：本輪城中村改造范圍有多大？ A1：本輪城中村改造主要面向 21 個“超大特大城市。其中超大城市 7 個（上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津）、特大城市 14 個 （武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、 哈爾濱、鄭州、昆明、大連）。

Q2：城中村改造是“棚改 2.0”嗎？ A2：城中村改造屬于城市更新，與“棚改 2.0”有多方面差異。城中村 是指在城市化進程中，在城市建成區范圍內失去或基本失去耕地，仍實 行村民自治和農村集體所有制的村莊。在超大特大城市中實施城中村改 造是城市更新的重點、難點，將按照中央的有關部署，采取拆除新建、 整治提升、拆整結合等不同方式分類改造。 從中央及部分地方文件來看，城中村與棚改均屬于城市更新的范疇，但 改造對象、改造范圍、改造模式、參與主體、資金來源等方面存在差異： 1）改造對象：城中村改造主要是對大型城市城中村的自建房、宅基地 等集體性質土地的更新改造；棚改針對城鎮中集中成片危舊住房、破房 爛院，土地多為國有建設用地。 2）改造范圍：城中村改造集中于超大特大城市，基本面相對較好的一 二線城市，棚改面向全國，覆蓋大量三四線城市。 3）改造模式：城中村改造嚴格限制大拆大建，采取拆除新建、整治提 升、拆整結合等不同方式分類改造；棚改主要采取拆除重建的模式。 4）參與主體：城中村改造多以政府引導、市場主導，企業實施，偏市 場化；棚戶區的改造是以政府為主導，國企實施，偏政策化。 5）資金來源：國常會明確鼓勵和支持民間資本參與城中村改造，多渠 道籌措改造資金；棚改資金來源重點為政策性金融支持，主要體現為 PSL （抵押補充貸款）和專項債。

Q3：本輪城中村有哪些變化？

A3：限制“大拆大建”，聚焦城市品質提升

限制“大拆大建”，重點改善基建設施。采取拆除新建、整治提升、 拆整結合等不同方式分類改造。實行改造資金和規劃指標全市統籌、 土地資源區域統籌，促進資金綜合平衡、動態平衡。著力于提高城市品質，改善基礎設施惠及居民。本輪城中村改造將 重點改善公共基礎設施，改善城市品質和居民居住環境。我們認為 本輪城中村改造拆建比例較棚改有所下降，改造模式有望創新多元 化。改造后，城市低收入群體生活環境將顯著改善，有利城市長遠 健康發展。

2、必要性：擴大內需、改善民生，助力大城市提質擴容

城中村改造是盤活存量資源、改善民生、擴大內需、解決住房短缺問題 的重要抓手。近期國常會及中央政治局會議等多次提出超大特大城市實 施城中村改造，本輪城中村改造側重于優化住房供給結構，推動構建大 型城市租賃住房體系，重點提出與保障性住房建設相結合，努力發展各 種新業態，實現可持續運營。近年來，上海、廣州、深圳等城市健全工 作機制，推動城中村改造工作取得成效。

2.1 解決大城市住房短缺問題，提升城市品質

從人口凈流入、人均住房面積、商品房銷售情況看，多個大城市存擴容 需求。人口凈流入看，21 個超大特大城市中，12 個城市 2018-2021 年 城區人口增速 CAGR 高于全國均值，其中深圳、杭州、濟南、長沙人口 凈流入 CAGR 超 10%；人均住房面積看，21 個超大特大城市中，5 個 城市人均住房面積低于全國均值，其中深圳、東莞、廣州最低，分別為 21.50、27.80、30.15 平方米/人；商品房銷售情況看，21 個重點大城市 中，9 個城市 2018-2021 年住宅銷售面積 CAGR 高于均值，其中北京、 杭州、上海、南京、濟南銷售面積 CAGR 超 10%。大城市住房存短缺 情況，需要通過城中村改造擴容。

改善居住環境，提升城市品質。以廣佛國際商貿城中心區項目為例，改 造前，中心區內共有廠企 639 個，占地面積 1462 畝，廠房建筑面積 約 100 萬平方米。存在嚴重污染環境、城市服務功能欠缺、單位用地 產出效益低下等問題。改造后，經濟效益看，實行鎮政府統一租賃開發， 土地整體開發價值提高，各村土地租金收入保持原有水平并持續增長； 社會效益看，改造后的中心區發展酒店服務、商務辦公服務、金融保險 以及其他中介服務等的商務配套行業。

2.2 穩增長重要抓手，預計每年拉動 6638 億元建安投資

重點城市城中村改造空間廣闊，預計每年建安費用達 6638 億元，建筑 企業有望長期受益。 對于各城市，我們假設： 1）城區建筑面積=城中村人口×城中村人均住房面積 2）假設各城市中，城中村平均每戶人口數與城市其他區域相同，根據 該假設，城中村人口=城區人口×城中村住戶占比。 3）假設城中村住戶僅包含自建房住戶和城中村租戶，且城區內所有自建 房均位于城中村。即城中村住戶占比=自建戶占比+城中村租戶占比 4）城中村通常具有人口密度大、人均居住面積小的特點。我們參考各省 市人口普查數據，假設人均居住面積小于 20 平方米的租戶均居住在城 中村（重點城市人均居住面積為 36.81 平方米）。 根據假設，測算得出全國城中村人口占比 48.6%，重點城市城中村戶數 占比 28.0%，其中深圳、東莞占比超 40%；測算得出全國城中村建筑面 積57.5億平方米，重點城市城中村建筑面積9.2億平方米，占全國16%。

根據廣州市 2022 年度參考造價，總高度為 80-100 米的住宅地上土建、 地上裝飾、安裝總造價合計 3378 元，考慮到地下部分造價、公共設施 配套和未來成本上漲，我們認為全國城中村改造單位平均建安成本為 3200-4000 元。

2021 年 8 月 30 日，住建部正式發布《關于在實施城市更新行動中防止 大拆大建問題的通知》，提出原則上城市更新單元（片區）或項目內拆 建比不應大于 2。根據《城中村改造模式與策略研究》，通常城中村改 造拆建比為 1.5-2.0 倍時，才可實現改造成本資金平衡。 我們按照拆建比（改造后容積率/原容積率）范圍 1.5-2.5、單位建安成 本范圍 3200-4000 元/平方米進行敏感性分析，得到重點城市城中村（21 個超大特大城市+蘇州、合肥）改造建安成本可達 4.4-9.2 萬億元。中性 情形下（容積率變化系數為 2、單位建安成本為 3600 元/平方米），城 中村改造建安成本為 6.6 萬億元，既往項目看，城中村改造周期約 7-13 年，按 10 年計算，每年建安成本約 6638 億元。

城中村改造為各城市帶來建安成本彈性較強。根據國家統計局，2022 年，全國房地產開發投資完成額達 13.29 萬億元，其中工程建設、安裝 工程投資額分別為 7.93、0.46 萬億元，計算得出建安成本合計占房地產 開發投資額 63%。假設各省市建安成本占房地產開發投資額比例相同， 計算得到重點城市城中村改造貢獻建安成本彈性達 18.6%，其中哈爾濱、 東莞、廣州、深圳彈性超 40%。

3、可行性：模式多元、因城施策，資金籌措保障強

3.1 城中村改造模式多元，一城一策助力高效實施

城中村改造可根據項目主導方分為政府主導模式、市場主導模式、村集 體主導模式和多元協作模式。其中，北京、西安等地的城中村更新改造 多采用政府主導模式；珠海是采取市場化主導模式推進城中村更新改造 的典型；安臵方式看，主要采用貨幣化安臵、房票（房屋）安臵和實物 安臵。其中，北京以房屋安臵為主；上海、濟南采用貨幣化和實物安臵 方式；合肥大力推行貨幣化和房票安臵。

3.2 籌措資金渠道多樣化，鼓勵民間資本參與

政府主導模式下，城中村改造資金通常來源于財政直接撥款、地方專項 債和金融機構融資；市場運作模式下，資金通常來源于主體自籌和社會 資本。9 月 27 日，中國人民銀行貨幣政策委員會 2023 年第三季度例會 提出，加大對“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造、保障性住 房建設等金融支持力度。

我們認為城中村改造主要包括財政撥款、地方專項債、金融機構融資、 改造主體自籌、社會資本 5 種： 1）財政直接撥款：8 月 1 日，中國人民銀行、外匯管理局 2023 年下半 年工作會議提出將城中村改造納入金融支持范圍，加大對城中村改造支 持力度。對于城中村改造這類公益性較強的民生項目，財政撥款為最重 要的資金來源，政府通常采取財政補貼、專項資金投入等方式，直接助 力城中村改造。 2）地方專項債：根據 21 世紀經濟網 9 月 12 日報道，符合條件的城中 村改造項目將可納入專項債支持范圍，同時將納入保障性安居工程領域， 2024 年或發行首批城中村改造專項債。回顧看，棚改期間，地方專項債 規模維持 4000 億上下，其中 2019 年達到峰值 7032 億元，占當年地方 專項債發行總規模 32.7%。

3）金融機構融資：根據 21 世紀經濟網 9 月 18 日報道，在城中村改造 支持資金方面，銀行或將設立城中村改造專項借款提供資金支持，我們 推斷可能通過銀行對外發債或抵押補充貸款（PSL）籌措。PSL 為央行 為棚改創設的結構性貨幣工具，即央行將資金借給三家政策性銀行，并 引導其向向特定領域提供貸款。回顧看，棚改助推全國 PSL（抵押補充 貸款）存量持續上升，由 2016 年 2.05 萬億元上升至 2019 年 3.54 萬億 元，CAGR+19.9%。 4）改造主體自籌：地方城投平臺可作為資金來源。21 個超大特大城市 均屬于地方城投融資能力較強區域，可以充分將專項債投放和城投融資 結合，并通過商業銀行支持城投平臺項目建設。 5）社會資本：7 月 21 日，國務院常務會強調鼓勵和支持民間資本參與 城中村改造。為吸引資金進入，一方面要由國企主導，解決公共服務設 施短板，創造市場積極性，鼓勵多方投資主體以經營性收入彌補和覆蓋 改造成本；另一方面要在用地出讓方式、審批流程優化、空間功能調整 和轉換等方面做出規劃和政策創新。

3.3 重點城市改造案例：熟路輕轍，見微知著

上海、深圳、廣州作為三大城中村推進城市，改造模式存差異。廣州市 政府強調“政府主導，市場參與”，深圳市政府強調“政府引導、市場 化運作”，上海市政府強調“政府引導、共建共享”。我們認為，從政 策描述看，廣州偏向政府主導，深圳偏向市場主導，上海則偏向政府與 市場共同主導、雙向并舉；從實施特點看，上海規劃由中心城區逐步向 外推進城中村改造，廣州成立安居集團；試點統籌做地，增強政府統籌 力度；深圳分類劃分改造內容并分別施策，提倡“微改造”、“混合改 造”。

3.3.1 上海：分段規劃目標明確，加快推進“兩舊一村”改造工作

分段規劃目標明確，穩步推進城中村改造工作。根據上海市房管局，2023 年，上海計劃啟動“城中村”改造項目 10 個；到 2025 年底，中心城區 周邊“城中村”項目全面啟動；到 2027 年底，中心城區周邊“城中村” 改造項目全面完成，五個新城等重點區域“城中村”改造規模化推進； 到 2032 年底，“城中村”改造項目全面完成。

案例 1：青浦區鳳溪城中村改造項目

項目基本情況：上海青浦區鳳溪城中村改造項目占地面積約 1273 畝 （84.9 萬平方米），共涉及 2316 戶，其中居住類房屋 2177 戶，項目 計劃總投資額約 336 億元，是上海至今規模最大的城中村改造項目。 項目參與方：鳳溪城中村改造項目由青浦區政府主導；中交城投作為一 級開發商，與中國銀行、中國工商銀行、中國農業銀行、中國建設銀行、 浦發銀行和中國農業發展銀行 6 家銀行組成銀團，共同推進鳳溪城中村 改造項目，進行一級土地整理工作。 資金來源：1）政府財政支持：2021 年 6 月，上海成立 800 億元城市更 新基金，投資改造項目，此外，青浦區政府承擔此項目拆遷補償資金；2） 商業銀行貸款：2023 年 6 月，中交城投獲銀團 220 億元授信，為項目 開展提供資金保障。

安臵方式：項目為當地居民建立動遷安臵基地，計劃集中簽約 1979 戶， 截至 2023 年 7 月 12 日，實際簽約 1894 戶，計劃簽約率 95.7%，簽約 完成率 87.4%。 建設重點：1） 依托城際鐵路徐樂北路站，軌交上蓋科創 TOD 街區綜 合體，提升城市整體風貌；2）鳳北工業園區轉型升級，著力發展商業商 務服務貿易；3）建設“中央綠谷”、“鳳溪十二橋”、“觀音寺”等城市公共空 間和亮點項目。該項目采用拆除重建的建設方式，計劃打造青東綠地、 三星商業街、藝術魅力片區、綜合服務中心等八大場景。

案例 2：普陀區紅旗村改造項目

項目基本情況：普陀紅旗村項目改造規劃占地面積 39.1 萬平方米，建筑 面積 30 萬平方米，涉及約 8500 戶、4 萬人口搬遷，項目投資額超 300 億元。 項目參與方：紅旗村項目由上海普陀區政府主導，中海聯合體（中海地 產、上海中環投資開發有限公司、上海新長征有限公司聯合成立）作為 實施主體，完成土地一級開發，并進行租賃房、保障房、廣場、公共設 施、社區配套設施等建設，并引入企業總部、研發中心、科技創新、現 代商貿等產業資源。 資金來源：主要來源于商業銀行貸款。2015 年 6 月，由普陀區財政局 組織，浦發銀行、農商銀行、上海銀行、寧波銀行等 4 家銀行組建銀團， 為紅旗村改造項目提供 61 億元，用于居民動遷、土地征收等前期改造；

安臵方式： 該項目為當地居民建立動遷安臵房，并采取拆除新建的建設 模式。 建設成果： 紅旗村改造項目成功打造兼具商業、辦公、文化、居住等多 種業態功能的城市綜合體。

3.3.2 廣州：加速推進城中村改造，開展“統籌做地”試點

截至 23M8，廣州共 272 個城中村，村域面積 743 平方公里。改造方式 上，市政府堅持“政府主導、市場參與、分區分類”，穩步推進城中村改 造項目。2023 年 1-7 月，廣州新批復文沖東、水西村等城中村改造項目 10 個，里仁洞村、新溪村等 12 個項目實現新開工。 廣州市正在廣州新中軸（海珠）片區、廣州火車站片區、羅沖圍片 區、環五山創新策源區四個市重點片區大力推動“統籌做地”的改造 新模式試點。四大重點片區的啟動區占地面積 987 公頃，建筑面積 1469 萬平方米。涉及城中村 11 個，占地 746 公頃，建筑面積 1385 萬平方米。 廣州已明確 7 家市級統籌做地主體，大力推進四大重點片區做地試 點，具體包括：廣州火車站片區（廣州城投集團、廣州市建筑集團）； 城市新中軸（海珠）片區（越秀集團）；羅沖圍片區（珠江實業集 團、機場建設投資集團）；環五山創新策源區（越秀集團、機場建 設投資集團）。我們認為，此舉將規范土地一級開發，有效縮短項 目執行周期。

優化審批流程，穩步推進拆遷進程

2023 年 6 月 16 日，廣州發布《優化城中村全面改造項目審批流程 的通知》，旨在解決城中村改造項目三大痛點。一是優化改造項目 審批流程，提出年度計劃可動態增補、區政府可按程序審定實施方 案批后正向調整內容等多項升級措施。二是破解個別征拆難點，提 出推行“簽一片、拆一片、供一片、批一片、建一片”模式，項目 每片簽約占總人數 80%即可按實施計劃啟動房屋拆除及后續相關 工作。三是舒緩改造資金壓力，滿足一定條件的城中村改造項目可 參照上級相關規定試行金融機構或擔保機構為其提供履約擔保。 2023 年 9 月 1 日，廣州市召開城中村改造工作推進會暨廣州安居 集團成立大會，會上提出將加快制定《廣州市城中村改造條例》， 力爭年底前出臺。同時，采取“指揮部+公司”土地征收整治機制 和“凈地＋公開市場”土地出讓形式，堅持以市場化為主導、多種 業態并舉的開發運營方式，鼓勵和支持民間資本參與，實現可持續 運營。

案例：文沖村改造

項目基本情況：文沖（石化路以西）城中村位于黃埔東路以北、石化路 以西、烏涌河以東、萬科城市花園以南，改造項目總用地面積約 50.49 公頃，規劃總建筑面積 201.15 萬平方米，計劃總投資約 150 億元。

項目參與方：文沖（石化路以西）城中村改造項目由政府主導、文沖集 體經濟組織自主改造，廣州市黃埔區文沖街文沖股份經濟聯合社（70%） 和廣州萬科企業有限公司（30%）共同持股的廣州黃埔文沖城中村改造 投資有限公司負責實施。 資金來源：項目資金由改造主體自籌，全部融資區約 23.87 公頃用地協 議出讓給項目改造主體，改造資金全部來源于融資地塊協議出讓所得。

安臵方式：文沖村改造項目主要采用房屋安臵的方式，房屋根據使用性 質按照“拆一補一”的原則補償住宅面積或商業面積；

3.3.3 深圳：改造空間大，分類施策、多方合作

深圳城中村規模較大，可改造空間足。深圳市城中村用地總規模約 320 平方公里，約占深圳土地總面積的 16.7％。深圳共有以行政村為單位的 城中村 336 個，自然村 1044 個，城中村農民房或私人自建房超過 35 萬棟，總建筑面積高達 1.2 億平方米。 本輪深圳城中村改造強調分類施策，多方合作。政府將改造內容分為基 礎類、完善類、提升類，對于三類改造強制性做出階梯式部署。《深圳 市人民政府辦公廳關于加快推進城鎮老舊小區改造工作的實施意見》提 出基礎類要發揮財政資金主導作用，提升類則按照政府引導、市場化運 作模式。

案例：大沖村改造

項目基本情況：深圳市南山區大沖城中村改造項目地處深南大道沿線城 市景觀帶上，毗鄰科技園。村內樓房密集、小巷狹窄、街道凌亂、居室 昏暗，與周邊現代、整潔的城市風貌形成鮮明反差。項目占地 68.5 萬 平方米，涉及近 1000 戶原村民、300 多戶非村民的動遷、約 7 萬居 住人口的搬遷及 1500 多棟房屋（近 110 萬平方米）的拆除，總投資 近 450 億元。

項目參與方：采用“政府主導、市場化運作、村股份公司參與”的多方 協同工作機制。華潤臵地（深圳）有限公司是項目的實施主體，負責出 資和開發建設；大沖實業股份公司為大沖村村委會旗下的村民集體經濟 組織，負責協調村民利益和意愿；南山區政府為項目的監管方，負責提 供政策支持和審批服務。

安臵方式：該項目采用房屋安臵。通過原址先行建設回遷樓方式幫助大 沖居民回遷原址。其中回遷建筑面積（包括回遷住宅、回遷商業、回遷 寫字樓、回遷酒店、回遷公寓等）共計 99.35 萬平米。 建設成果：經過拆改重建，項目最終從落后臟亂的城中村演變為一個包 含住宅、辦公、商業、產業園為一體的大型綜合體。

編輯：火腿腸