2026年宏觀經(jīng)濟(jì)深度報(bào)告：有形之手（3），新一輪財(cái)政增收路線圖

增值稅：提高征收效率

增值稅會(huì)如何優(yōu)化？（1）增值稅剛完成立法，預(yù)計(jì)短期不會(huì)再有調(diào)整。預(yù)計(jì)未來2 年內(nèi)增值稅不會(huì)再出臺(tái)重大調(diào)整，游戲、電商等行業(yè)改變稅率的可能性較低。（2）后續(xù)可能調(diào)整增值稅央地分成，相關(guān)調(diào)整或在“十五五”后半程推進(jìn)，如將地方分成進(jìn)一步提高。（3）加強(qiáng)征管仍將是今年的主基調(diào)。過去一年“顆粒歸倉”的成效尚不突出，稅收增速不足 1%。后續(xù)“開源”的方式，可能主要是優(yōu)化增值稅留抵退稅制度和抵扣鏈條、提升稅收征收率，將潛在稅基轉(zhuǎn)化為實(shí)際稅收收入。增值稅是我國稅制體系最重要、規(guī)模最大的稅種，其設(shè)計(jì)遵循中性原則和效率原則。我國增值稅自 1979 年開始試點(diǎn)以來，歷經(jīng)多輪改革，包括工商業(yè)改革、從生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型、營改增、簡并稅率等，目前已立法并開始實(shí)施。2025年國內(nèi)增值稅收入達(dá) 6.89 萬億，占稅收總額比重 39%、占GDP 比重4.5%。

我國目前的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為 13%，與其他國家相比較低。38 個(gè)OECD 成員國中，有 37 個(gè)征收增值稅，美國是唯一不征收增值稅的 OECD 國家。橫向?qū)Ρ龋琌ECD中大多數(shù)國家的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率超過 20%，高于我國。2024 年 OECD 國家的標(biāo)準(zhǔn)增值稅率均值為 19.3%，較前兩年有所上升。背后原因是2009 年至 2016 年，為應(yīng)對金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的財(cái)政壓力，許多OECD 國家提高了標(biāo)準(zhǔn)增值稅率，以增加財(cái)政收入。理論上通常認(rèn)為，通過提高增值稅稅率籌集財(cái)政收入的方式較為有效，因?yàn)槠涠愂罩行缘男再|(zhì)，對經(jīng)濟(jì)增長的損害小于所得稅。 與此相反，在逆周期穩(wěn)增長、供給側(cè)降成本、稅制現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的四重目標(biāo)疊加下，我國增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率在過去的十年中經(jīng)歷了兩次下調(diào)，分別在2018年從 17%降低至 16%，2019 年從 16%降低至 13%，并保持到現(xiàn)在。在目前的經(jīng)濟(jì)形勢下，短期內(nèi)不具備提高增值稅稅率的條件，同樣也不可能再次進(jìn)行下調(diào)。

我國增值稅征管效率指標(biāo)離國際領(lǐng)先水平仍有距離。要對比增值稅的征收效果，可以通過凈增值稅收入與按基本稅率對總消費(fèi)征稅的收入的比率來估計(jì)，即增值稅收入比率（VATRevenueRate，VRR），計(jì)算方法為VRR=增值稅收入/（潛在稅基*基本增值稅稅率），其中潛在稅基為最終消費(fèi)減去增值稅收入。VRR 反映了因免稅和低稅率導(dǎo)致的增值稅稅基侵蝕、逃稅和稅務(wù)籌劃等帶來的影響。理論上，如果所有最終消費(fèi)都按基本增值稅稅率征稅，且應(yīng)收盡收情況下，VRR 將達(dá)到 1。根據(jù) OECD 的最新數(shù)據(jù)，2022 年 VRR 的未加權(quán)均值為0.58，即約有42%的潛在增值稅收入未被征收。 由于當(dāng)年大規(guī)模的留抵退稅，我國 2022 年 VRR 僅有0.6，為歷史上的低點(diǎn)，2021和 2023 年均在 0.8 以上，2024 年回落至 0.74，離國際領(lǐng)先水平仍有距離。剔除2022 年的特殊情況，我國 VRR 從 2021 年開始趨勢下滑，代表近幾年在逆周期調(diào)節(jié)的壓力下，增值稅承擔(dān)了很多減少企業(yè)負(fù)擔(dān)的任務(wù)。從這方面來看，即使不提高稅率也有希望通過減少減免優(yōu)惠等實(shí)現(xiàn)稅收收入的增加。假定我國 VRR 上升到 1 的水平，2024 年增值稅收入將提高1.3 萬億，增加約20%。

增值稅作為我國第一大稅種，是增加稅收收入的重要選擇。由于其稅基寬廣、跨國流動(dòng)性較弱，許多國家也將增值稅作為增稅的主要工具，主要做法包括：（1）提高基本稅率或縮小低稅率適用范圍；（2）減少稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大稅基、提升征管效率；（3）強(qiáng)化征管、打擊偷逃稅行為；（4）加強(qiáng)對跨境線上銷售的稅收管理。當(dāng)前我國增值稅仍存在一些突出問題：（1）小規(guī)模納稅人進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣，免稅在一定程度上形成“隱性稅負(fù)”；（2）多檔稅率并存，引發(fā)“高征低扣”“低征高扣”等問題，扭曲增值稅抵扣鏈條；（3）與國際水平相比，我國低稅率覆蓋范圍較廣，部分高附加值、高盈利行業(yè)也適用低稅率，既影響抵扣鏈條完整性，也弱化了增值稅的中性與效率；（4）抵扣鏈條不夠完整，中間環(huán)節(jié)仍存在阻斷、分割增值稅運(yùn)行機(jī)制的情況。 2026 年政府工作報(bào)告已將增值稅改革列為財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。下一步改革方向可能集中在以下幾方面： 一是簡并稅率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行增值稅實(shí)行三檔稅率，而全球約六成實(shí)施增值稅的國家和地區(qū)采用兩檔及以下稅率。2022 年全球152 個(gè)實(shí)施增值稅的國家和地區(qū)中，單一稅率 62 個(gè)、兩檔稅率 36 個(gè)、三檔稅率37 個(gè)、四檔及以上稅率11個(gè)。單一稅率效率最高，但結(jié)合我國發(fā)展階段尚不具備條件，采用“基本稅率+低稅率”兩檔結(jié)構(gòu)更為適宜，能夠兼顧公平、效率與財(cái)政收入。可將現(xiàn)行13%、9%、6%三檔稅率逐步整合為兩檔，如 13%與 6%或 13%與9%，減少抵扣環(huán)節(jié)的扭曲。二是完善小規(guī)模納稅人制度。2018 年將小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)提高至年應(yīng)稅銷售額500 萬元及以下后，小規(guī)模納稅人數(shù)量和占比明顯上升。可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步取消小規(guī)模納稅人分類，對銷售額超過一定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一按一般納稅人管理，對低于標(biāo)準(zhǔn)的予以免稅，并允許免稅企業(yè)抵扣或退還進(jìn)項(xiàng)稅額。這一標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)置在較低水平，既支持小微企業(yè)發(fā)展，又避免稅基過度侵蝕。三是調(diào)整增值稅央地分享比例。2016年增值稅央地分享比例由75:25調(diào)整為50:50并沿用至今。在地方財(cái)政壓力較大的背景下，可兼顧效率與公平，適度調(diào)整分享比例，如調(diào)整為 40:60，使更多財(cái)力留在經(jīng)濟(jì)效率更高、支出效益更好的地區(qū)。

消費(fèi)稅：下劃、后移與擴(kuò)圍

消費(fèi)稅改革將沿四條主線推進(jìn)：（1）稅目下劃方面，預(yù)計(jì)“十五五”期間僅下劃部分較小稅目，煙草、成品油等規(guī)模較大的稅目繼續(xù)保留在中央，對地方財(cái)力影響規(guī)模約 3000 億；（2）征收環(huán)節(jié)后移，有望帶動(dòng)稅基相應(yīng)擴(kuò)大、形成一定新增財(cái)力，但消費(fèi)品生產(chǎn)地省份或存在一定阻力；（3）征稅范圍有望適度擴(kuò)展，重點(diǎn)將高耗能、高污染產(chǎn)品、高端奢侈消費(fèi)以及對健康不利的高糖、高脂食品等納入，進(jìn)一步做大稅基；（4）稅率將進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，高端酒類、煙草等品類稅率存在上調(diào)可能。 我國消費(fèi)稅屬于特別消費(fèi)稅，即以實(shí)現(xiàn)特殊調(diào)節(jié)為目的，在征收增值稅基礎(chǔ)上，再選擇部分消費(fèi)品征收的稅種。即通過對健康、環(huán)境有害或者奢侈品等特定消費(fèi)品征稅籌集財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)再分配，同時(shí)調(diào)節(jié)引導(dǎo)消費(fèi)行為、優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)。關(guān)于消費(fèi)稅的改革早有提及，近幾年隨著土地財(cái)政的退坡，地方政策財(cái)力緊張，消費(fèi)稅改革再次引發(fā)關(guān)注，在過去幾年頻繁提及： 2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”。2016 年，對超豪華小汽車在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征消費(fèi)稅的基礎(chǔ)上在零售環(huán)節(jié)加征消費(fèi)稅，成為繼金銀首飾、卷煙之后征稅環(huán)節(jié)有所調(diào)整的又一品種。2019 年，《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與方收入劃分改革推進(jìn)方案》正式提出“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”，并決定“先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定”。2024 年，黨的二十屆三中全會(huì)明確“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”，提出“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”。 2026 年，政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算報(bào)告和“十五五”規(guī)劃均提到，要調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅的征稅范圍和稅率，推進(jìn)部分品目征收環(huán)節(jié)后移。

從結(jié)構(gòu)來看，目前我國消費(fèi)稅主要集中在四個(gè)行業(yè)，地域上集中在相應(yīng)產(chǎn)量較高的省份。行業(yè)層面，煙草、石油燃料、汽車、白酒四大行業(yè)對消費(fèi)稅的貢獻(xiàn)最為突出，據(jù)統(tǒng)計(jì) 2025 年四大行業(yè)分別合計(jì)貢獻(xiàn)超 97%的消費(fèi)稅收入。區(qū)域?qū)用妫捎谙M(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，收入分布與重點(diǎn)應(yīng)稅商品生產(chǎn)基地高度相關(guān)，2025年數(shù)據(jù)顯示，陜西、河南、廣西、福建等省份憑借能源、煙草、酒業(yè)等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，成為消費(fèi)稅收入貢獻(xiàn)較高的地區(qū)，而青海、西藏等省份因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異，消費(fèi)稅收入規(guī)模相對較低，區(qū)域間收入差距較為明顯。因此如果下劃并后移，消費(fèi)稅將產(chǎn)生在消費(fèi)大省而非生產(chǎn)大省，部分產(chǎn)量集中的地區(qū)可能對此有所抵觸。

長期來看，我國消費(fèi)稅的規(guī)模仍有較大的提升空間。對比英國、荷蘭、西班牙等發(fā)達(dá)國家，這些國家消費(fèi)稅收入占 GDP 的平均比重在2%左右，我國僅有1.2%左右，由此估計(jì)消費(fèi)稅仍有萬億左右的提升空間。此外目前我國國內(nèi)消費(fèi)稅收入與國內(nèi)增值稅收入的比值約為 1:4。有研究表明，2021 年OECD 成員國特別消費(fèi)稅與一般貨物和勞務(wù)稅的比值約為 1:3。從這個(gè)角度估計(jì)，我國國內(nèi)消費(fèi)稅收入規(guī)模有三成左右的增長空間，即 6000 億左右。

我國消費(fèi)稅目前主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，收入全額歸中央，并且覆蓋范圍較窄，因此預(yù)計(jì)后續(xù)改革圍繞以下四個(gè)方面展開： 一是從中央稅逐漸過渡為地方稅。先將貴重首飾、高檔化妝品、高檔手表、小汽車、酒等消費(fèi)屬性強(qiáng)、征管難度適中的稅目下劃地方，作為地方自主稅源；將煙、成品油等具有強(qiáng)戰(zhàn)略調(diào)控屬性、事關(guān)國家財(cái)政安全與宏觀調(diào)控的稅目，繼續(xù)由中央保留。由此推測，短期內(nèi)消費(fèi)稅下劃給地方的項(xiàng)目（除煙和成品油外），合計(jì)規(guī)模在 3000-4000 億左右，若不擴(kuò)圍或增加稅基，對地方財(cái)力增幅有限，而煙、成品油等大頭的下劃可能要等到更長期才能實(shí)現(xiàn)。另一方面，劃給地方后中央稅收收入減少，轉(zhuǎn)移支付能力隨之下降，這一步改革主要起到一個(gè)再分配而非增量的效果，預(yù)計(jì)財(cái)力從轉(zhuǎn)移支付比例更多的欠發(fā)達(dá)地區(qū)向應(yīng)稅項(xiàng)目生產(chǎn)消費(fèi)更多的發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。 二是推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移。消費(fèi)稅的間接稅屬性決定了稅負(fù)最終由消費(fèi)地居民負(fù)擔(dān)，納稅地和消費(fèi)行為發(fā)生地在空間上存在分離。后續(xù)將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向消費(fèi)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，逐步實(shí)現(xiàn)“消費(fèi)在哪、稅收在哪”的稅收歸屬，平衡生產(chǎn)地與消費(fèi)地的利益。此外，下劃給地方后，地方會(huì)更加有積極性去鼓勵(lì)相關(guān)消費(fèi)、爭搶稅源，雖然可能會(huì)重現(xiàn)企業(yè)所得稅的“逐底競爭”，但對提振內(nèi)需有益。但要注意的是，消費(fèi)稅的本意是“寓禁于征”，也因此對健康和環(huán)境有明顯危害的項(xiàng)目可能不會(huì)很快下劃，而貴重首飾、高檔化妝品、高檔手表、小汽車等項(xiàng)目則更加適合歸屬地方。

三是適當(dāng)擴(kuò)大征稅范圍，滿足調(diào)節(jié)和收入的雙重目標(biāo)。消費(fèi)稅一直有“適當(dāng)擴(kuò)大稅基”、“把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”的改革任務(wù)。與 OECD 成員國特別消費(fèi)稅的征收范圍相比，我國消費(fèi)稅在促進(jìn)消費(fèi)健康、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、調(diào)節(jié)收入分配等方面都尚有不足。后續(xù)會(huì)根據(jù)消費(fèi)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和趨勢等變化進(jìn)一步拓寬征收范圍。目前，未來可能被納入消費(fèi)稅征收范圍的有高糖、高油、高鹽食品，高耗能、高污染消費(fèi)品，高替代性資源能源類消費(fèi)品以及部分高檔消費(fèi)品等，此外一些新興行業(yè)如網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)、部分奢侈屬性數(shù)字產(chǎn)品、高檔娛樂服務(wù)等也有一定概率納入。

四是部分稅率偏低，應(yīng)優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。一是部分高污染、高耗能產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率，未能充分覆蓋其真實(shí)的環(huán)境外部成本。如實(shí)木地板、電池、涂料等產(chǎn)品的現(xiàn)行稅率偏低，尚難以形成有效的抑制。二是對部分具有典型奢侈屬性或需求彈性較大的高檔消費(fèi)品，如高檔手表、珠寶玉石等，引入價(jià)格關(guān)聯(lián)的超額累進(jìn)稅率機(jī)制更加合理。