2024年房地產行業專題研究報告：農村土地破局

一、2016 年末我國農村集體建設用地約 3.2 億畝，宅基地約占 6 成

（一）截至 2016 年我國建設用地 5.9 億畝，其中集體建設用地占比約 54%

按照土地所有權劃分，我國土地分為國家所有和集體所有兩種形式。城市市區的土地屬 于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于村集體 所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。 按照土地用途劃分，我國土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中：1）農用地為直 接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，為農村集 體所有；2）建設用地則分為國有城鎮建設用地（主要位于城市市區），以及農村集體建 設用地（包括集體經營性建設用地、宅基地、農村基礎設施與公益用地）；3）未利用地是 指農用地和建設用地以外的土地。 根據自然資源部數據，2016 年末全國農用地面積約 96.8 億畝，建設用地面積約 5.9 億畝， 其中國有建設用地 2.7 億畝、集體建設用地 3.2 億畝。

（二）截至 2016 年宅基地占農村集體建設用地比重約 58%

農村集體建設用地又可拆分為集體經營性建設用地、宅基地、農村基礎設施與公益類土 地，其中集體經營性建設用地主要為工業、商業等經營性用途，多用于鄉村企業廠房建 設、鄉村旅游、餐飲民宿等業態；宅基地主要建設農民自住房屋；農村基礎設施與公益 類土地則是建設鄉村道路、學校等。 截至 2016 年全國宅基地面積約 1.84 億畝，約占集體建設用地面積的 58%。2013 年集體 經營性建設用地面積約 0.42 億畝。多位學者曾對我國集體經營性建設用地與宅基地面積 做過深度研究測算，1）我們參考 2013 年國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興 慶對集體經營性建設用地面積做的測算，2013 年底全國集體經營性建設用地面積約 0.42 億畝；2）根據自然資源部估算，2016 年全國宅基地面積約 1.84 億畝，占農村集體建設 用地面積的 57.5%，占全國城鄉建設用地面積的近 1/3（魏莉華等，2019）。 另外，多名 學者測算得到的農村宅基地面積約 1.4-1.7 億畝。

我國宅基地利用效率并不高，人均宅基地約為控制標準的近 2 倍。1）2016 年全國宅基 地面積約 1.84 億畝，鄉村人口 5.73 億人，由此推導 2016 年全國農村人均宅基地面積為 214 平米/人，明顯超過大部分省市規定的人均宅基地 120 平米/人的控制標準。2）從近年 來村莊建設用地的總量變化看，2016 年全國農村人口比 2009 年減少 9965 萬人，而村莊 建設用地卻比 2009 年增加 347.40 萬畝，假設宅基地面積占集體建設用地比例維持 57.5% 不變，則 2009 年人均宅基地面積約 176 平米/人。人減地不減，土地利用效率降低。

分區域來看，我國東部宅基地面積最大，占全國宅基地面積比重約 31.5%。1）劉丹測算 了 2018 年各省份農村宅基地面積分布1（劉丹測算口徑下，我國農村宅基地總面積約 1.4 億畝），其中山東、河南、河北宅基地面積最大，三省宅基地面積合計占全國比重約 21%， 這主要源于山東、河南均為人口大省，鄉村戶數較多；湖南、安徽、江蘇、四川、廣東、遼寧和內蒙古農村宅基地面積分別位列第四至第十位。2）如果以人均宅基地面積來看， 農村人均宅基地面積最大的是內蒙古，達到 384 平米，其次是寧夏和遼寧，而山東、河 南、河北人均宅基地面積分別為 189 平米、130 平米、173 平米。3）分區域來看，我國 東部、西部、中部和東北部農村宅基地面積分別為 4263.9 萬畝、4263.6 萬畝、3753.8 萬 畝、1240.5 萬畝，東部宅基地絕對面積最高，占全國比重達 31.5%，東北部宅基地面積占 比僅 9.2%。

二、集體經營性建設用地入市進展較慢，仍存在收益分配不均等矛盾

一般情況下，集體所有的土地必須在征收為國有土地后方可出讓使用權，地方政府主導 土地征收、出讓，能獲取 70%土地出讓金。建設需要使用土地的，必須依法申請使用國 有土地，如果是城市內集體所有的土地，必須在征收為國有土地后方可出讓使用權；而 國有土地，除國家機關和軍事用地、城市基礎設施建設和公益事業用地可以以劃撥方式 取得之外，都應當以出讓（拍賣、招標或者雙方協議）等有償使用方式取得，繳納的土地 出讓金上繳地方人民政府，30%上繳中央財政，70%留給地方政府。 過去農村土地征收涉及土地所有權的轉換，政府是唯一仲裁者，土地征收制度幫助其獲 得了巨大的土地增值收益，促使地方政府形成了“賣地謀發展”的經濟增長模式，但這 一制度也造成了農民土地財產權益受損。1）政府是土地征收的唯一主體，擁有農村土地 轉用的排他性權力。在集體土地轉換為國有土地產生巨大增值的背景下，政府具有較強 的動機替代農民集體成為土地的唯一經營者，面對唯一征地主體，農民集體議價權力難 以充分發揮。2）在征地補償方面，目前新修訂的《土地管理法》和《土地管理法實施條 例》依然基本上堅持按被征收土地原用途補償的原則，未能考慮土地轉用產生增值收益 的分配問題。3）在與土地征收相關的法律制定、補償方案、征收程序等過程中，農民參 與程度不高。以征地補償為例，《土地管理法》明確“征收農用地的土地補償費、安置補 助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定”，而“征收農用地以外 的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定”，而并未明 晰農民集體在這個補償標準制定過程中如何參與、怎么參與、能否參與。

集體建設用地“同價同權”入市，是嘗試增加農民財產收入并抑制土地財政。2015 年起 嘗試“三塊地改革”，提出存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定 為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下， 可以出讓、租賃、入股（33 個試點地區）。2020 年新《土地管理法》取消了對農村集體 土地公開流轉的限制，從立法層面保證了我國集體經營性建設用地入市交易的全面合法 化。 1、模式：允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設 用地使用權同等入市、同權同價。涉及試點改革的集體經營性建設用地僅確定為工業、 商業等經營性用途，2017 年利用集體建設用地建設租賃住房試點也已啟動，典型項目如 華潤置地在上海泗涇的有巢公寓（保障性租賃住房），為上海首個集體建設用地用作租賃 住房入市的項目。 2、收益分配：地方政府按照土地增值收益的 20-50%征收收益調節金，調節金全額上繳 試點縣地方國庫，納入地方一般公共預算管理。目前全國沒有建立起統一的收益分配體 系，其收益繳納比例、分配比例、分配方式及分配主體均由地方政府自己制定。另外， 銀監會規定集體經營性建設用地無需入市，只要依法獲取有關權證，即可進行抵押貸款。 3、政策目的：建立城鄉統一的建設用地市場，也是為了控制和減少政府征地，增加村集 體的財產性收入，鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地。

2023 年 3 月-2024 年 4 月入市的集體經營性建設用地中，工業、商業占比約 92%。最新 一輪集體經營性建設用地入市試點自 2023 年 3 月啟動，截至 2024 年 4 月，全國各試點 地區合計完成農村集體經營性建設用地入市 719 宗，宗地面積達 1.3 萬畝，成交金額 185 億，繳納增值收益調節金 23 億。其中，工業 385 宗，占比 53.55%；商業 276 宗，占比 38.39%；保障性租賃住房用地 5 宗，其他用地 53 宗，合計占比 8.06%。

集體經營性建設用地入市存在地方政府積極性不高、入市流程復雜、收益分配等問題。 1）地方政府積極性不高。從受益的角度來看，集體經營性建設用地入市所取得的收益主 要歸于農村集體成員，而農村經營性土地入市也會對國有建設用地形成競爭，一定程度 上影響地方政府土地財政。2）集體經營性建設用地入市流程較為復雜，要經“本集體經 濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，集體經濟 組織將通過表決的入市方案、表決書面證明材料等報送區規劃和自然資源主管部門，整 個入市過程較為繁瑣。3）根據《土地管理法》，集體經營性建設用地入市的主體是集體 經濟組織，但農村集體經濟組織類型多樣，有村民委員會、村民小組以及各種類型的合 作社等，究竟由哪個集體經濟組織占據主導并不明晰。4）《土地管理法》等相關法律并沒有明確規定地方政府、農村集體、農民個人等相關主體關于集體經營性建設用地入市 收益的分配比例，而是由各地進行實踐探索，容易引發矛盾沖突。

三、宅基地無法進行抵押，有償轉讓僅限于本集體經濟組織內部

過去宅基地制度設計的主要目標是保障農民“居者有其屋”，在城鄉二元結構剛性約束下， 形成了“集體所有、成員使用、無償分配、一戶一宅、面積限定；永久使用、無償回收、 限制流轉、禁止抵押、嚴禁開發”等宅基地制度安排。 2023 年中央一號文要求繼續穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置” 有效實現形式。三權分置指落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋 財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。但當前宅基地改革在一些關鍵領域仍未形 成突破，農民仍對占有的宅基地缺乏自由處置權，有償退出范圍有限：1）宅基地仍無法 進行抵押2，因為宅基地是集體所有，村民可以“無償取得，長期使用”，這顯然不是商品， 不是商品當然就不能進入市場流通，也就不能用于融資擔保。2）宅基地有償退出或轉讓 宅基地僅限于“本集體經濟組織內部”，農民住宅不得向城市居民出售，不能為在農村購 買房屋的城市居民發放土地證和房產證，有限的轉讓范圍導致市場規模狹窄，無法像城 市住宅土地市場一樣具有全國統一的大市場。

部分地區探索“地票”制度，本質上是實現增加城市建設用地指標。1）為了保障耕地面 積，我國施行城鄉建設用地增加掛鉤制度，即依據土地利用總體規劃，將農村建設用地 （拆舊地塊）整理復墾為耕地，將城市周圍相應面積的農用地轉化為城鎮建設用地，最 終耕地面積不變，增加城市可用建設用地。2）而重慶曾開展地票制度探索，將閑置的農 民宅基地、集體性經營建設用地、農民公益公共設施用地等農村建設用地，復墾為耕地 而產生的建設用地指標，可在重慶市域內憑票將符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃 的農用地，按照法定程序征轉為國有建設用地。通過這個過程，農民進城了，農村閑置 的宅基地和建設性用地變成了耕地，被開發的城郊接合部的耕地面積小于農村復墾的耕 地面積，耕地總面積就增加了。3）據路乾 2021 年調研顯示，重慶地票價款長期穩定在 20 萬左右，其中 3.7 萬作為復墾經費，支付給區縣土地整治中心。余下價款的 85%給農 民，15%給集體經濟組織。農民的宅基地面積大小不同，每戶農民大約能得到 6 萬-9 萬 的價款，在政府、集體、農戶之間確立了收益權。自 2008 年底啟動地票交易至 2021 年 2 月底，重慶市已累積交易地票 32.24 萬畝、671.11 億元。

據魏莉華《如何理解農村宅基地“三權分置”和管理中的突出問題》，當前我國宅基地管 理中存在一戶多宅、粗放利用、缺乏有效退出機制等不規范問題： 1、一戶多宅和超標準建房普遍存在：現行宅基地審批制度環節過多、周期長，不適應農 民建房隨時性和零散性的特征，致使建房戶邊報邊建、未批先用、亂占濫用等現象時有 發生。1）從“三塊地”改革中最初的 15 個宅基地試點地區來看，一戶多宅的戶數占比 在 18%~40%之間，宅基地超標準情況普遍存在，較多地區占比在 60%以上；2）據原國 土資源部的調查，村內空閑地、閑置宅基地和空置住宅用地總面積占居民點用地總面積 的 9%，“空心村”土地面積占居民點用地總面積的 3.44%。 2、農村宅基地取得無價，粗放利用問題嚴重：據自然資源部 2018 年 4 月至 6 月的調研 情況，從調研數據較為齊全的 16 個省份來看，閑置宅基地（含閑置農房）約 860 萬宗， 占比 6.32%。同時，各地情況差異較大，閑置率最高的為 13.17%，最低的為 0.94%。 3、部分地區農村宅基地布局散亂，農民建房無序，占用承包地、耕地和公路交通沿線建 房等違法現象較為普遍。據不完全統計，2009-2017 年，全國宅基地違法用地 43.92 萬宗， 面積 92.66 萬畝，耕地面積 44.89 萬畝，分別占全部違法宗數、面積、耕地面積的 43.23%、 11.06%、15.30%。其中，2015-2017 年宅基地違法明顯增加，面積每年比上一年遞增 30% 以上。 4、大量超標準和閑置的宅基地缺乏有效退出機制。1）宅基地退出的程序和補償標準缺 乏具體規定，僅規定宅基地可以由農村集體經濟組織報原批準人民政府批準后，收回土 地使用權，并予以適當補償。但宅基地收回政策過于原則性，收回程序和補償標準缺乏 具體規定，可操作性不強。2）農村社會保障體系尚未充分建立，而城鎮住房保障體系覆 蓋不到，農民宅基地退出意愿低。

四、當前農地改革面臨商品房供給過剩后的下行期

與過去農地改革試點面臨的市場環境不同，當下房地產市場處于供給過剩后的下行期。 1）過去嚴格的土地管理制度導致土地使用效率較低，地方政府壟斷土地一級市場，無法 最大化保障農民利益，帶來土地市場不均衡。2）而當前絕大多數城市面臨商品房供需關 系發生重大變化后過量庫存的問題，從克而瑞監控的典型城市庫存去化周期來看，多數 城市 2024 年庫存去化周期拉長，2024 年 4 月百城新建商品住宅庫存去化周期為 26.5 個 月，去化周期較 2021 年上半年已增加一倍。分城市來看，一、二、三四線的新建商品住 宅去化周期分別為 20.1 個月、23.0 個月和 34.0 個月。

（一）集體經營性建設用地入市在當下可能增加城市庫存

過去集體經營性建設用地入市的試點是為了降低地方政府對一級土地市場的壟斷，但當 前供給過剩的情況下，繼續推動集體經營性建設用地入市可能會大量增加城市供給。

1、集體建設用地用入市主要為城郊附近或者城中村地塊，由于多數城市建設用地都已超 過產業和人口需求，額外的集體建設用地入市在當下可能并不具有大規模實施的合理性。 根據統計局數據，截至 2024 年 6 月，全國商品房待售面積約 7.4 億平，超過 2015 年 7.2 億平高位。產業建筑空置率持續走高也印證了當下工業、商服用地的過剩，2023 年京滬甲級寫字樓空置率超過 10%，典型二線城市如重慶、天津、青島、武漢、長沙，甲級寫 字樓租金空置率超過 25%，2023 年 Q3 北京、上海產業園空置率超 15%。雖然可以考慮 將集體經營性建設用地轉作保障性租賃住房，但其去庫存效果顯然不如直接收購商品房 作保障房。

2、集體經營性建設用地入市需要較為復雜的程序，包括土地確權、土地收入分配方案制 定、土地開發、項目建設以及管理運營等難題，在供給過剩情況下，項目收益率預計難 以得到保障。

3、對于存在真實需求的城中村改造項目，一些模式上的創新可能成為突破點。當下城中 村改造中，由于高房價和高容積率，導致政府拆遷成本較高，如果給予一定制度安排， 讓村集體在拆遷過程中享受部分土地出讓金分成，即讓村民共同承擔土地性質轉變過程 中的風險和收益，將有利于促成項目的達成。在集體建設用地入市方面已有先例，2016 年北京大興區西紅門項目將集體建設用地以 F81 綠隔產業用地出讓，出讓收入分配方面， 1 億元支付土地增值收益調節金、1 億元支付農民收入、3 億元用于償還貸款，3 億用于 前期拆遷騰退。

（二）部分城市展開試點，給予退還宅基地的農民購房補貼

目前的《土地管理法》尚未允許宅基地直接入市交易及買賣，僅在農村集體成員間流轉 以及有償退出，從而導致農民宅基地難以變現，也難以成為進入城市的啟動金。過去在 城市建設用地相對緊缺的情況下，農民帶著建設用地指標進城對地方政府來說有一定吸 引力，當前供給過剩，土地出讓難度較大，農民的建設用地指標價值也在降低。近期部 分城市也在做宅基地相關探索：近期安徽、湖北、江蘇部分縣市率先開始探索新政，鼓 勵農民退出農村宅基地，進城購房給予購房補貼。

編輯：火腿腸