共同富裕之城鄉(xiāng)差距專題分析：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前世、今生與未來(lái)

一、 回溯：從分化到統(tǒng)籌再到融合

我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要原因之一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷歷史也主要圍繞著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成、固化和松動(dòng)進(jìn)行演繹，因此回顧城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演變過(guò)程有助于加深對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)。整體來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變主要可分為四個(gè)階段。

1.1 第一階段：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成與固化（1949-1977 年）

新中國(guó)成立初期，我國(guó)遵循“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”和“農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)”的思路，通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、人民公社制度和戶籍制度三位一體的制度安排來(lái)吸收農(nóng)業(yè)剩余，以此為工業(yè)發(fā)展提供資本積累，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就此形成并日漸固化。

第一，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。1953年 10月，中共中央作出《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》；同年 12月初，除西藏和中國(guó)臺(tái)灣以外，全國(guó)城鄉(xiāng)開始實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的基本內(nèi)容有四項(xiàng)：(1)計(jì)劃收購(gòu)，農(nóng)民應(yīng)按國(guó)家規(guī)定的收購(gòu)糧種、收購(gòu)價(jià)格和計(jì)劃收購(gòu)的分配數(shù)字將余糧售給國(guó)家；(2)計(jì)劃供應(yīng)，對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村缺糧農(nóng)民實(shí)行計(jì)劃供應(yīng)；(3)由國(guó)家嚴(yán)格控制糧食市場(chǎng)，嚴(yán)禁私商經(jīng)營(yíng)糧食；(4)中央對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)一管理，地方在既定的方針政策下，因地制宜，分工負(fù)責(zé)，保障其實(shí)施。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制壓低了糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式（即低價(jià)收購(gòu)農(nóng)業(yè)品，高價(jià)出售工業(yè)品）為工業(yè)提供資本積累。

第二，建立人民公社，以保證統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的順利實(shí)施。一方面，農(nóng)業(yè)集體化經(jīng)營(yíng)便于集中管理，能夠確保農(nóng)民生產(chǎn)納入統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷范圍的農(nóng)產(chǎn)品。另一方面，建立人民公社的目的之一是方便形成農(nóng)業(yè)互助，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)。1956 年，我國(guó)通過(guò)政治動(dòng)員的方式推行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，1958 年，人民公社在我國(guó)迅速推廣，到 1958 年底，全國(guó)超過(guò) 99%的農(nóng)戶加入人民公社，形成了農(nóng)地統(tǒng)一管理、生產(chǎn)統(tǒng)一組織的農(nóng)地集體所有制。

第三，建立戶籍制度限制農(nóng)村人口遷徙。在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略基調(diào)下，城鄉(xiāng)生活差異和收入水平逐漸拉大，1956 年實(shí)行的全國(guó)性的工資改革，更是有效增加了工人的收入，1952年全國(guó)工人平均工資是每人 446元，1956年提高到 610元，在 4年中間，提高了將近 37%。在此背景下，越來(lái)越多的農(nóng)民開始涌入城市，北京市各部門職工人數(shù)由 1949 年的 43.3 萬(wàn)人迅速增至 1957 年的 121.1 萬(wàn)人。隨著越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，我國(guó)糧食短缺問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量由 1958 年的 2.0 億噸減至 1959 年的 1.7 億噸，1960 年又降至 1.4 億噸。1958 年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九十一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷移手續(xù)”，首次以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民遷居城市。此后中央陸續(xù)出臺(tái)一系列政策，進(jìn)一步限制農(nóng)村人口向城市遷徙，1959 年 1 月，發(fā)布《關(guān)于立即停止招收新職工和固定臨時(shí)工的通知》，各企事業(yè)單位不得再招用流入城市的農(nóng)民，1959 年 2 月，發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的指示》，要求必須嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃供應(yīng)制度和戶口管理制度，無(wú)遷移證件禁止報(bào)戶口，且禁止供應(yīng)糧食。

在上述制度的推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)發(fā)展顯著滯后于工業(yè)，1952-1978 年，中國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了 14 倍，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增長(zhǎng)了 3倍。城鄉(xiāng)差距開始拉大，截至 1978年，中國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入 134元，恩格爾系數(shù)達(dá)到 67.7%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 343 元，恩格爾系數(shù)為 57.5%，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入的比值達(dá)到 2.6倍。

改革開放后，我國(guó)城鄉(xiāng)的割裂格局迎來(lái)松動(dòng)。黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)開啟農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，政策開始向農(nóng)村傾斜，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始松動(dòng)。該階段的具體政策有兩項(xiàng)：

一是廢除人民公社制度，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制包括包干到戶和包產(chǎn)到戶兩種形式，包干到戶是指各承包戶向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅，交售合同定購(gòu)產(chǎn)品以及向集體上交公積金、公益金等公共提留，其余產(chǎn)品全部歸農(nóng)民自己所有；包產(chǎn)到戶是指實(shí)行定產(chǎn)量、定投資、定工分，超產(chǎn)歸自己，減產(chǎn)賠償。農(nóng)民還能夠自由選擇種植農(nóng)產(chǎn)品種類，此舉有效促進(jìn)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并使得農(nóng)民收入在短時(shí)間內(nèi)迅速增加。

二是在維持統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格。1979年，我國(guó)規(guī)定從當(dāng)年夏糧上市起糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格提高 20%，超購(gòu)價(jià)格按照新統(tǒng)購(gòu)價(jià)再加價(jià) 50%。全國(guó) 6 種糧食的平均價(jià)從 10.64 元增加到 12.68 元，漲幅達(dá)到 20.9%。同時(shí)，我國(guó)三次縮減農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷范圍，統(tǒng)購(gòu)品種從 1980年的 183種減少至 1984年的 38種。1除此之外，我國(guó)開放了糧食集貿(mào)市場(chǎng)，開啟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在 1978-1984 年間快速增長(zhǎng)，期間糧食產(chǎn)量從 3.1億噸上漲至 4.1億噸，顯著緩解了農(nóng)產(chǎn)品短缺的問(wèn)題。

該時(shí)期城鄉(xiāng)收入差距有所彌合，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入的比值從 1978 年的 2.6 下降到1984 年的 1.8，農(nóng)村居民開始出現(xiàn)大量萬(wàn)元戶；城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)從 1978年相差 10.2個(gè)百分點(diǎn)，逐步縮小到 1984年的1.2 個(gè)百分點(diǎn)。

1.3 第三階段：城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡再度加劇（1985-2001 年）

1984 年 10 月，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，以國(guó)有企業(yè)改革為中心的城市經(jīng)濟(jì)體制改革拉開序幕，政策重心重新向城市發(fā)展傾斜，城鄉(xiāng)制度方面的差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距再度拉大。

一是城鄉(xiāng)收入分配制度差異。《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》要求職工工資和獎(jiǎng)金同企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高掛鉤、企業(yè)內(nèi)部擴(kuò)大職工工資差距，在企業(yè)內(nèi)部建立以承包為主的多種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；與此同時(shí)，推進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革。城鄉(xiāng)收入差距因一系列工資增長(zhǎng)機(jī)制持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)收入比從 1985 年的 1.9 擴(kuò)大到 2001 年的 2.9。

二是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差異。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，我國(guó)農(nóng)村從 20 世紀(jì) 80 年代開始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1982-2002 年，我國(guó)農(nóng)村實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，處于“老農(nóng)保”階段，主要形式為農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)的自我儲(chǔ)蓄積累式養(yǎng)老基金，農(nóng)民在繳費(fèi)上承擔(dān)的壓力較大，加上 1996年亞洲危機(jī)爆發(fā)，央行不斷降低存款利率，導(dǎo)致社保基金收益不及預(yù)期，部分地區(qū)出現(xiàn)無(wú)法兌現(xiàn)利息的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)方面，1986年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制度暫行規(guī)定》，明確要求國(guó)營(yíng)企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)和職工共同繳納。醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面，1979 年我國(guó)發(fā)布《農(nóng)村合作醫(yī)療章程(試行草案)》，但是改革開放后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體經(jīng)濟(jì)解體，合作醫(yī)療瀕臨崩潰，截至 2002年，我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋率為 9.5%，仍有 79.1%的農(nóng)村人口沒(méi)有任何醫(yī)療保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)方面，1951 年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)企業(yè)職工所享有的勞動(dòng)保險(xiǎn)進(jìn)行了具體規(guī)定，勞動(dòng)保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用全部由實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)或資方負(fù)擔(dān)，屬于職工福利基金，在職工的工資總額中進(jìn)行提取，列入企業(yè)成本，個(gè)人不需要負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)的另一項(xiàng)醫(yī)保制度是公費(fèi)醫(yī)療，覆蓋對(duì)象主要為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作人員，所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥款負(fù)擔(dān)。教育方面，我國(guó)對(duì)教育的投入體現(xiàn)出明顯的城市傾向性，21 世紀(jì)初期，我國(guó)小學(xué)階段城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)出巨大的差距。

三是稅費(fèi)制度改革導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。1994 年的分稅制改革加強(qiáng)了中央政府財(cái)政能力，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，為彌補(bǔ)財(cái)政缺口，政府向農(nóng)民征稅大幅增加，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。同時(shí)，基層政府預(yù)算外收入取消，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)投入能力進(jìn)一步下降，農(nóng)村地區(qū)教育、水利和公路建設(shè)等受到負(fù)面影響，城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距拉大，城鄉(xiāng)居民福利差距拉大，1991年，全國(guó)人均福利支出為 150元，其中城市居民平均為 554元，農(nóng)民平均為 5.1元；1998年，全國(guó)人均福利支出為 452元，其中城市居民平均為 1462 元，農(nóng)民為 11.2 元。

該時(shí)期進(jìn)行了糧價(jià)、戶籍等方面的局部領(lǐng)域改革，但改革效果有限。第一，1992-1993 年國(guó)家全面放開糧食價(jià)格，但是由于價(jià)格機(jī)制和糧價(jià)調(diào)控體系不完善，導(dǎo)致糧價(jià)大幅上漲，引發(fā)全國(guó)通貨膨脹。對(duì)此我國(guó)采取壓低糧價(jià)、拋售糧食儲(chǔ)備的方式調(diào)控價(jià)格，糧食市場(chǎng)再次由國(guó)家控制，糧價(jià)市場(chǎng)化改革擱淺。第二，戶籍制度出現(xiàn)松動(dòng)，1984年中央一號(hào)文規(guī)定，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城落戶。20世紀(jì) 90年代后，國(guó)有企業(yè)改革對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的需求日漸增長(zhǎng)，勞動(dòng)力從農(nóng)村流向城市成為不可避免的趨勢(shì)，中央政府對(duì)此也保持積極態(tài)度，但是農(nóng)民工在城市中仍然受到各種限制和歧視，整體來(lái)看對(duì)戶籍制度的沖擊仍然有限。（報(bào)告來(lái)源：未來(lái)智庫(kù)）

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的固化導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷拉大，引發(fā)“三農(nóng)”問(wèn)題。“三農(nóng)”由經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫鐵軍博士于 1996 年提出，即“農(nóng)業(yè)問(wèn)題”、“農(nóng)村問(wèn)題”和“農(nóng)民問(wèn)題”，農(nóng)業(yè)問(wèn)題指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化程度低，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)性大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小規(guī)模農(nóng)戶為主，難以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)等；農(nóng)村問(wèn)題表現(xiàn)為戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村土地問(wèn)題，城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化水平差異較大等；農(nóng)民問(wèn)題是指農(nóng)民收入低、城鄉(xiāng)收入差距大，農(nóng)民整體文化素質(zhì)較低等。

21 世紀(jì)以來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題開始引高層關(guān)注，解決“三農(nóng)”問(wèn)題被提上日程，黨中央的重要論述中也開始不斷強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要性。2002 年十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系從二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。2007年十七大以文件形式正式提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略。2012年十八大強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展道路”。2017年十九大對(duì)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略進(jìn)行深化，指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題”，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。

在該階段中，黨中央對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的定位經(jīng)歷了從統(tǒng)籌發(fā)展，到一體化發(fā)展，再到融合的過(guò)程。從十六大開始，我國(guó)開始推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)利用資源互補(bǔ)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，強(qiáng)調(diào)工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的機(jī)制保證了要素在城鄉(xiāng)區(qū)位之間、工農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間以及城鄉(xiāng)居民之間的市場(chǎng)化配置，三農(nóng)問(wèn)題得到一定程度的緩解，但是在城市向農(nóng)村反哺的過(guò)程中，并未建立起農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制，三農(nóng)問(wèn)題并未得到根本解決。在此背景下，十七大正式提出了“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的新概念，相較于“統(tǒng)籌發(fā)展”，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化更加強(qiáng)調(diào)將城鎮(zhèn)與農(nóng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃。十九大在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與一體化發(fā)展含義相似，是一體化發(fā)展的深化，同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)了一體化發(fā)展的結(jié)果。

該階段出臺(tái)了多項(xiàng)國(guó)家層面的惠農(nóng)政策：

一是取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民稅負(fù)下降。2003 年，農(nóng)村稅費(fèi)改革全面推開，具體內(nèi)容可概括為“三個(gè)取消，兩個(gè)調(diào)整，一個(gè)逐步取消”，取消屠宰稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款和農(nóng)村教育集資費(fèi)等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)及政府性基金和收費(fèi)，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，逐步取消對(duì)原統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)力積累工和義務(wù)工。2005 年第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，自 2006 年起農(nóng)業(yè)稅全面取消，農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)下降。

二是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。（1）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2004 年，我國(guó)開展新農(nóng)合試點(diǎn)，目標(biāo)是逐步建立由政府組織和引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，確保農(nóng)民群眾受益。2006年，中央 1 號(hào)文件提出積極推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)工作，從 2006 年起，中央和地方財(cái)政較大幅度提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，到 2008年在全國(guó)農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。中央和地方財(cái)政對(duì)參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由 20元提高到 40元，新農(nóng)合試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到 1451個(gè)縣（市、區(qū)），占全國(guó)總數(shù)的 50.7％。（2）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年新農(nóng)保試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)展開，新農(nóng)保由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，農(nóng)民每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政直接支出，參保農(nóng)民年滿六十周歲可按月領(lǐng)取。新農(nóng)保與老農(nóng)保的主要區(qū)別在于籌資渠道的多樣性，老農(nóng)保主要由農(nóng)民自己繳費(fèi)，新農(nóng)保由三方共同繳費(fèi)，是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之后的又一項(xiàng)重要惠農(nóng)政策，也意味著農(nóng)民首次擁有了自己的養(yǎng)老金。（3）農(nóng)村最低社會(huì)保障制度。2007年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在我國(guó)全面實(shí)施。（4）2006 年，政府開始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，農(nóng)村義務(wù)教育被逐步納入公共財(cái)政保障的范圍，九年義務(wù)教育得到全面普及。

第三，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)脫貧。十八大以來(lái)，我國(guó)實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，要求在 2020年貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧。2014年起，我國(guó)針對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略制定了一系列方針規(guī)劃，如《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》等。我國(guó)農(nóng)村貧困人口由 2012年的 9899萬(wàn)人，下降至 2020年的 551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由 2012年的 10.2%降至 1%以下，如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)。

第四，新一輪戶籍改革開啟。2014年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出：“進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。”標(biāo)志著新一輪戶籍改革的開啟。本輪改革停止劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，將戶口類型統(tǒng)一登記為居民戶口，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出歷史舞臺(tái)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率從 2016 年的 41.2%增長(zhǎng)至 2020 年的 45.4%。

十九大以來(lái)，“鄉(xiāng)村振興”成為我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題最新的戰(zhàn)略部署，意味著我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)改革進(jìn)入深化階段。十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等。

2018年 2月發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》是提出“鄉(xiāng)村振興”概念后首份綱領(lǐng)性文件，對(duì)鄉(xiāng)村振興的總體要求進(jìn)行闡述，《意見》提出了三階段戰(zhàn)略目標(biāo)和九方面舉措。《意見》提出，到 2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到 2035 年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到 2050 年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。具體措施方面，從產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、民生保障、脫貧攻堅(jiān)、制度建設(shè)、人才支撐和投融資九大維度提出政策舉措。

從具體領(lǐng)域來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村在生產(chǎn)條件、要素流通和公共服務(wù)等方面仍存在短板。

2021 年年初發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》是我國(guó)“十四五”開局之年的中央一號(hào)文件，意味著我國(guó)鄉(xiāng)村工作的重心逐步從脫貧攻堅(jiān)過(guò)渡至全面鄉(xiāng)村振興。相較于以往的中央一號(hào)文件，《意見》針對(duì)目前農(nóng)村存在的幾大堵點(diǎn)提出解決措施。在土地方面，針對(duì)農(nóng)村的地自己用不上、用不好的問(wèn)題，提出完善盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，實(shí)行負(fù)面清單管理，探索靈活多樣的供地新方式等；針對(duì)鄉(xiāng)村振興資金需求量大的問(wèn)題，提出支持地方政府發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、支持以市場(chǎng)化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金等；針對(duì)農(nóng)村貸款難、貸款貴問(wèn)題，提出大力開展農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)開發(fā)專屬金融產(chǎn)品支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的中長(zhǎng)期信貸支持。

2021 年 4月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，把鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)、原則、任務(wù)、要求等轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，于 2021 年 6 月 1 日起開始實(shí)施，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)意味著我國(guó)將鄉(xiāng)村振興的重大決策部署通過(guò)立法確定下來(lái)，具有重要的里程碑意義。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進(jìn)的同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)文件也于 2019年 5月出臺(tái)，為我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)定了三階段的發(fā)展目標(biāo)和總體政策舉措。2019年 5月，我國(guó)發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體目標(biāo)和措施進(jìn)行規(guī)劃。在總體目標(biāo)的制定上與鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃同步，到 2022 年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立；到 2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善；到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。政策舉措提出建立五大體制機(jī)制，一是城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制；二是有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制；三是有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制；四是有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的體制機(jī)制；五是有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的體制機(jī)制。

二、 現(xiàn)狀：城鄉(xiāng)發(fā)展仍存在多重差距

十九大以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面進(jìn)一步深化，但是部分改革措施落地難度大，效果不及預(yù)期，目前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象仍然明顯。

從國(guó)際上來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)差距問(wèn)題在全球范圍內(nèi)較為突出。根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者李實(shí)的研究，我國(guó)城鄉(xiāng)在收入、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的差距在全世界范圍內(nèi)處于偏高水平。從收入角度來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、加拿大的城鄉(xiāng)收入比接近于 1，發(fā)展中國(guó)家印度的城鄉(xiāng)收入比將近 1.9，即便是非洲的低收入國(guó)家，如烏干達(dá)的城鄉(xiāng)收入比最高也只有 2.3 左右，而我國(guó) 2020 年城鄉(xiāng)差距卻高達(dá) 2.56。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品也不具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)，以主要糧食的谷物類產(chǎn)品作為考察對(duì)象，我國(guó)谷物類生產(chǎn)總量占世界總量的 20.6%，明顯高于美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)量，但我國(guó)谷物類出口占世界總量?jī)H為 0.7%，進(jìn)口卻占世界總量的 3.8%，而美國(guó)的出口占世界 16.1%，進(jìn)口只有 1.4%，歐盟出口占 22.0%，進(jìn)口占 20.6%。為了保證國(guó)家的糧食安全，我國(guó)不斷加大財(cái)政支農(nóng)力度，進(jìn)一步增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，2019 年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)比重高達(dá) 1.6%，明顯高于其他國(guó)家。

從具體領(lǐng)域來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村在生產(chǎn)條件、要素流通和公共服務(wù)等方面仍存在短板。

第一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平有待提升，缺乏科技手段和人才支持。

從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力弱。首先，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)分散，第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的 98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的 90%，分散的“小生產(chǎn)”格局難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，拉低整體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率；其次，生產(chǎn)效率較低進(jìn)一步導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力偏弱，受農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度偏低和人工成本較快上漲等因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，降低了我國(guó)農(nóng)業(yè)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。

從配套條件來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)科技經(jīng)費(fèi)投入不足，科技人才短缺，缺乏完整的產(chǎn)業(yè)融合體系。一方面，農(nóng)村科技創(chuàng)新的資金投入無(wú)法滿足科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展需求，2017年全國(guó)高新技術(shù)企業(yè) 13.6萬(wàn)家，其中農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)僅占到 6.3%。截至 2016年，作為新型基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)網(wǎng)，農(nóng)村的普及率也只有 38%，較城鎮(zhèn)地區(qū)低 36%。另一方面，我國(guó)農(nóng)村科技人才短缺和人才浪費(fèi)現(xiàn)象并存。一是農(nóng)村地區(qū)生活相對(duì)艱苦，科技創(chuàng)新人才流失現(xiàn)象普遍；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中政事不分，農(nóng)業(yè)科技人才大多時(shí)間花費(fèi)在處理政務(wù)上，直接從事技術(shù)應(yīng)用和生產(chǎn)的人員較少，導(dǎo)致人才浪費(fèi)；三是科技人員知識(shí)老化，農(nóng)業(yè)科技人員缺乏外出考察和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，大部分人員知識(shí)老化，業(yè)務(wù)水平偏低。截至 2020年，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到 60%以上，而美國(guó)、德國(guó)、荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家的在 80%左右。除此之外，我國(guó)農(nóng)村三產(chǎn)融合仍處于初級(jí)階段，產(chǎn)業(yè)間仍存在較大的行業(yè)壁壘，跨界合作經(jīng)驗(yàn)不足，三產(chǎn)融合的協(xié)調(diào)機(jī)制有待探索。

第二，目前我國(guó)農(nóng)村要素并未得到充分利用，包括勞動(dòng)力、土地和資本等。勞動(dòng)力方面，農(nóng)民人戶分離現(xiàn)象普遍，戶籍改革亟待深化。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距仍然較大，城鄉(xiāng)之間的公共資源和服務(wù)配置不均衡，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工與生活的農(nóng)村勞動(dòng)力絡(luò)繹不絕，但是戶籍遷移仍然存在種種障礙，導(dǎo)致人戶分離現(xiàn)象明顯，截止2020 年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 63.9%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻只有 45.4%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，2020 年我國(guó)人戶分離人口達(dá)到 4.93億人，約占總?cè)丝诘?35%，其中，流動(dòng)人口（指超出市轄區(qū)外的人戶分離，含跨省流動(dòng)人口）達(dá)到 3.76 億人，十年間增長(zhǎng)近 70%。（報(bào)告來(lái)源：未來(lái)智庫(kù)）

土地方面，城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致土地利用率降低，也是人戶分離的另一重要原因。我國(guó)城鎮(zhèn)土地為國(guó)有，按照土地規(guī)劃，政府進(jìn)行公共用地和生地的“三通一平”開發(fā)，按不同的期限將熟地拍賣給住宅和商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商，用戶買到房產(chǎn)及連帶的一定期限的土地使用權(quán)；農(nóng)村土地為集體所有，分為農(nóng)地、集體建設(shè)用地(含宅基地)，用途不可改變。農(nóng)民獲得宅基地的使用權(quán)和農(nóng)地的承包權(quán)，承包權(quán)在集體成員之間分配轉(zhuǎn)讓，在土地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)村土地僅允許在集體內(nèi)承包給大戶，或者通過(guò)集體流轉(zhuǎn)給公司，若農(nóng)民舉家遷到城鎮(zhèn)，名下的農(nóng)地將分配給其他成員承包，還要將宅基地?zé)o償交還集體，在這樣的制度安排下，農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)落戶的意愿進(jìn)一步下降，是我國(guó)人戶分離的另一重要原因。隨著進(jìn)城的農(nóng)民工越來(lái)越多，務(wù)農(nóng)人口逐年減少，但是由于戶籍并未遷移至城鎮(zhèn)，大量宅基地受到閑置，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《農(nóng)村綠皮書：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)(2018—2019)》的數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置程度平均為 10.7%。城鄉(xiāng)二元土地制度還造成了城市土地利用率降低，許多城市周圍土地并未得到有效利用，城鎮(zhèn)的擴(kuò)展只能通過(guò)征地拆遷等方式實(shí)現(xiàn)，生地變熟地的成本隨之抬升，使得土地使用權(quán)出讓價(jià)格愈來(lái)愈高，進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)，造成更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

資本方面，城鄉(xiāng)金融資源分布不均衡，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低，農(nóng)村信用環(huán)境欠佳，導(dǎo)致資本流入難度加大。第一，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)供應(yīng)不足，金融體制建設(shè)有待完善。在融資渠道方面，目前我國(guó)農(nóng)村融資方式以間接融資方式為主，證券、基金、資管等直接融資相關(guān)機(jī)構(gòu)缺失，且金融機(jī)構(gòu)主體以地方法人金融機(jī)構(gòu)為主，股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)較少；在金融產(chǎn)品方面，農(nóng)村銀行類金融機(jī)構(gòu)貸款審批權(quán)上收，縣級(jí)以下機(jī)構(gòu)創(chuàng)新動(dòng)力不足，缺乏適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品與金融服務(wù)。第二，農(nóng)村金融缺乏風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。由于我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較低，整體信用環(huán)境欠佳，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)承受的金融風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)城市更大，但是地方政府對(duì)于農(nóng)村違約現(xiàn)象的重視度不足，對(duì)違約的懲處力度也有限，除此之外，農(nóng)村金融服務(wù)手段落后，互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村信用制度建設(shè)方面還未發(fā)揮出充分的作用。第三，農(nóng)民缺乏投資理財(cái)意識(shí)和理財(cái)能力。目前農(nóng)民的理財(cái)知識(shí)和理財(cái)能力相對(duì)匱乏，投資理財(cái)意識(shí)淡薄。

第三，農(nóng)村在基本公共服務(wù)方面與城鎮(zhèn)仍有較大差距。在生活設(shè)施方面，截至 2018年，城市、縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)駐地、村莊依次遞減，城市與村莊之間的供水普及率相差 20.7個(gè)百分點(diǎn)，燃?xì)馄占奥手g相差 68.1個(gè)百分點(diǎn)。在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市與鄉(xiāng)駐地之間的污水處理率相差 76.7個(gè)百分點(diǎn)，其中污水集中處理率相差 82.2個(gè)百分點(diǎn)；生活垃圾處理率城市與鄉(xiāng)駐地之間相差 26.3個(gè)百分點(diǎn)，其中無(wú)害化處理率相差 66.8個(gè)百分點(diǎn)。教育方面，2018年，我國(guó)農(nóng)村年人均教育投入僅為 916元，而城市人均教育投入則為 1639元，城鄉(xiāng)比為 1.79；鄉(xiāng)村中小學(xué)危房面積顯著高于城鎮(zhèn)；計(jì)算機(jī)、多媒體教室等現(xiàn)代化設(shè)施的普及率仍與城鎮(zhèn)有較大差距，教育部的數(shù)據(jù)顯示，2019 年，全國(guó)小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值為 1672 元，農(nóng)村小學(xué)為1511 元，相當(dāng)于城市小學(xué)的 77.8%，初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值為 2625元，農(nóng)村初中為 2354元，相當(dāng)于城市初中的 76.4%；鄉(xiāng)村中小學(xué)教師素質(zhì)也明顯低于城鎮(zhèn)，2019年，全國(guó)初中階段本科及以上學(xué)歷教師比例達(dá)到 87.4%，其中，城市初中為 93.1%，農(nóng)村初中為 84.0%，城鄉(xiāng)相差 9.1個(gè)百分點(diǎn)。醫(yī)療服務(wù)方面，2018年，城市人均醫(yī)療投入是農(nóng)村的 1.68倍，醫(yī)療報(bào)銷方面城鄉(xiāng)比則為 1.81倍；農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源發(fā)展速度不及城鎮(zhèn)，2010-2018 年，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員城市地區(qū)增加了 3.29人，農(nóng)村地區(qū)增加了 1.59人，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)城市地區(qū)增加了 2.76張，農(nóng)村地區(qū)增加 1.96張。養(yǎng)老金方面，2018 年，城市人均養(yǎng)老退休保障金為 7000 元左右，而農(nóng)村只有 800 元左右，城鄉(xiāng)比高達(dá) 8.6 倍。

三、 展望：政策有待細(xì)化落實(shí)，關(guān)注三大投資方向

3.1 政策展望：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、要素平等交換和公共資源均衡配置

鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之路，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置是三大方向。目前鄉(xiāng)村振興仍是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的主要戰(zhàn)略，針對(duì)農(nóng)村目前存在的短板，結(jié)合 2019 年城鄉(xiāng)融合發(fā)展的綱領(lǐng)性文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》和今年年初發(fā)布的中央一號(hào)文件中可以看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)要素合理配置和基本公共服務(wù)共享是未來(lái)的三大方向。

第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，政策方向主要包括提升農(nóng)產(chǎn)品供給能力、支持種業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備支撐等：

1、提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力是基礎(chǔ)。一是完善種糧農(nóng)民補(bǔ)貼政策，完善重要農(nóng)作物最低收購(gòu)價(jià)政策；二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，深入推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程；三是提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易布局，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，支持企業(yè)融入全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈；四是在需求端開展糧食節(jié)約行動(dòng)，減少糧食損耗。

2、加快支持種業(yè)發(fā)展。種子是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，今年的中央一號(hào)文件提出，要對(duì)育種基礎(chǔ)性研究以及重點(diǎn)育種項(xiàng)目給予長(zhǎng)期穩(wěn)定支持；加快實(shí)施農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項(xiàng)目；有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用；支持種業(yè)龍頭企業(yè)建立健全商業(yè)化育種體系。

3、強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和人才支撐。具體包括：實(shí)施大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造；提高農(nóng)機(jī)裝備自主研制能力，支持高端智能、丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)制造，加大購(gòu)置補(bǔ)貼力度，開展農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼；布局建設(shè)一批創(chuàng)新基地平臺(tái)；支持高校為鄉(xiāng)村振興提供智力服務(wù)；深入推行科技特派員制度等。

第二，城鄉(xiāng)要素配置方面，未來(lái)的主要著力點(diǎn)如下：

1、人口：深化戶籍制度改革，建立激勵(lì)機(jī)制吸引人才入鄉(xiāng)。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制”，具體措施包括放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，財(cái)政方面要求全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。人才方面，制定財(cái)政、金融、社會(huì)保障等激勵(lì)政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；建立城鄉(xiāng)人才合作交流機(jī)制，推進(jìn)城市教科文衛(wèi)體等工作人員定期服務(wù)鄉(xiāng)村；推動(dòng)職稱評(píng)定、工資待遇等向鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生傾斜，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生中高級(jí)崗位結(jié)構(gòu)比例。

2、土地：健全土地流轉(zhuǎn)制度，盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等土地權(quán)益是破除土地要素流通的關(guān)鍵，有助于提高土地使用率。一是完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。2021 年 3月，我國(guó)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式實(shí)施，進(jìn)一步落實(shí)了“三權(quán)”分置制度，對(duì)耕地“非農(nóng)化”、流轉(zhuǎn)違約等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范；二是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。三是建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

3、資本：加大財(cái)政支持力度，完善鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系。財(cái)政方面，一是鼓勵(lì)各級(jí)財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)平臺(tái)和載體建設(shè)，撬動(dòng)更多社會(huì)資金投入；二是提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，支持地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項(xiàng)目。金融體系方面，一是加強(qiáng)鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設(shè)；二是加大金融服務(wù)供給，包括創(chuàng)新中小銀行和地方銀行金融產(chǎn)品提供機(jī)制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度，開展農(nóng)村擔(dān)保融資，加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，推動(dòng)政策性保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金等。

第三，基本公共服務(wù)普惠共享方面，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、救助體系等方面建立統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)：

1、教育：師資力量和基礎(chǔ)設(shè)施的均衡配置。師資方面，建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制；提高待遇吸引鄉(xiāng)村教師，為鄉(xiāng)村學(xué)校輸送優(yōu)秀高校畢業(yè)生；推行縣域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式。基礎(chǔ)設(shè)施方面，完善教育信息化發(fā)展機(jī)制；多渠道增加鄉(xiāng)村普惠性學(xué)前教育資源；推行城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)。

2、醫(yī)療：健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。完善相關(guān)政策，增加基層醫(yī)務(wù)人員崗位吸引力，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)；改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件；鼓勵(lì)縣醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立縣域醫(yī)共體，鼓勵(lì)城市大醫(yī)院與縣醫(yī)院建立對(duì)口幫扶、巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療機(jī)制；全面建立分級(jí)診療制度，實(shí)行差別化醫(yī)保支付政策；完善全民健身服務(wù)體系。

3、社保：統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。社保方面，具體措施包括完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；鞏固醫(yī)保全國(guó)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算；建立完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制；做好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作；構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系等。社會(huì)救助體系方面，推進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；做好困難農(nóng)民重特大疾病救助工作；健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系；改革人身?yè)p害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn)。

政策的具體落實(shí)需要制定更為細(xì)化或者量化的指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范，浙江共同富裕示范區(qū)實(shí)施方案起到重要示范作用。目前我國(guó)在鄉(xiāng)村融合發(fā)展方面的頂層設(shè)計(jì)和具體措施規(guī)劃已經(jīng)較為完善，未來(lái)政策的實(shí)施和落地是重點(diǎn)，設(shè)置具體的量化指標(biāo)有助于對(duì)政策的落實(shí)起到激勵(lì)和監(jiān)督作用，《浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)實(shí)施方案（2021—2025 年）》提出城鄉(xiāng)公交一體化率達(dá)到 85%以上；推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化和規(guī)模化供水發(fā)展，城鄉(xiāng)同質(zhì)化供水覆蓋率提高到 98%；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高到 5.5萬(wàn)元/人；實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)年收入 20萬(wàn)元以上且經(jīng)營(yíng)性收入 10萬(wàn)元以上的行政村全覆蓋，年經(jīng)營(yíng)性收入 50萬(wàn)元以上的行政村占比達(dá)到50%以上；全省居民收入倍差縮小到 1.5左右；省市縣聯(lián)動(dòng)每年向全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)派遣各類科技特派員 1萬(wàn)人等量化標(biāo)準(zhǔn)，有助于政策的有效落地實(shí)施。

3.2 機(jī)會(huì)展望：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)+農(nóng)村金融+農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

第一，在糧食安全的政策基調(diào)下，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是未來(lái)的主攻方向疫情之后，大國(guó)博弈愈發(fā)激烈，作為農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大國(guó)，我國(guó)糧食安全的重要性提升至新高度。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的政策來(lái)看，未來(lái)生物育種、農(nóng)機(jī)裝備、優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)、大中型灌區(qū)建設(shè)與改造、農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)板塊將迎來(lái)長(zhǎng)期投資機(jī)遇。

第二，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流通和平等交換的背景下，需要加快農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)，加大農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)供給，農(nóng)村金融迎發(fā)展機(jī)遇。一方面，在鼓勵(lì)創(chuàng)新中小銀行和地方銀行金融產(chǎn)品提供機(jī)制的政策基調(diào)下，在農(nóng)村地區(qū)加快開展普惠小微業(yè)務(wù)、擔(dān)保融資業(yè)務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可能享受政策紅利；另一方面，目前滲透率較低的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（2020年滲透率僅 1%），以及圍繞農(nóng)民的“醫(yī)、養(yǎng)、住、行”的農(nóng)村養(yǎng)老險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保險(xiǎn)服務(wù)有較大發(fā)展空間。

第三，基本公共服務(wù)普惠共享的背景下，農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療、日常生活、娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有望加快。教育方面，包括學(xué)校體育場(chǎng)所建設(shè)、學(xué)校宿舍建設(shè)、學(xué)校衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等；醫(yī)療方面，主要包括農(nóng)村衛(wèi)生室建設(shè)、基層醫(yī)療設(shè)備、“互聯(lián)網(wǎng)＋農(nóng)村醫(yī)療”的衛(wèi)生服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等；日常生活方面，包括鄉(xiāng)村道路、鐵路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)、電網(wǎng)設(shè)備翻修、集中式供水工程、互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；娛樂(lè)方面，包括公園、體育設(shè)施建設(shè)等。

編輯：9527代號(hào)