國際碳關稅機制發展背景與驅動力在哪？

近年來，美歐及發達經濟體集中推出 CBAM 等氣候保護舉措，主要受兩方面國際背景推動：

1.全球氣候治理的單邊、小多邊主義傾向成為長期趨勢

2023 年 6 月以來，全球氣溫連創新高。隨著過去3 年拉尼娜現象（赤道和東太平洋降溫過程）帶來的降溫效應消失，全球溫升回歸較快增長的趨勢，導致陸地和海洋溫度突變，預計 2023 年大概率將成為歷史最熱年。而目前在太平洋上正在形成的厄爾尼諾現象，將在未來1-2 年持續強化，引發更極端的氣候條件。在氣候風險日益嚴峻的同時，全球氣候治理卻幾乎在沿著最悲觀的發展路徑演進。國際能源署（IEA）報告指出，受極端天氣、疫后經濟反彈、天然氣漲價等因素影響，2023 年全球能源碳排放增長近 1%達到 368 億噸，突破疫情前水平并再創歷史新高。按照現有趨勢，全球溫升大概率將在 2100 年之前突破 2℃警戒線，并引發一些列連鎖反應，造成災害天氣頻發、降水極化、生態破壞和海平面上升。

自哥本哈根氣候大會（2009）年以來，國際氣候談判圍繞全球減排目標、減排責任分擔、資金和技術轉讓機制，以及數據透明度等問題，產生了嚴重的分歧。哥本哈根氣候大會期間，部分國家提出了建立小規模的氣候治理“核心群體”，通過在群體內推行強化的氣候承諾，以及對外采取碳邊境調節等一致行動，來倒逼更深層次的氣候合作。2023 年COP28期間，歐盟和美、德、日、韓等發達經濟體聯合部分東南亞及太平洋島國、南美和東非發展中和不發達經濟體，共計 36 個成員方成立氣候俱樂部（Climate Club），旨在重塑全球氣候合作和治理格局。氣候俱樂部以碳成本的邊境調節為其理論依據，在章程中也明確提出通過相關機制倒逼和帶動全球加大減排力度。

我國是全球最大的溫室氣體排放國和最大的發展中國家。日益嚴峻的全球氣候風險使我國在國際氣候談判過程中，受到發達經濟體和最不發達經濟體兩方面的壓力。這在很大程度上導致了當前國際氣候治理“小多邊”趨勢向著不利于我國的方向發展。從哥本哈根氣候大會以來的全球氣候 13 談判與博弈進程看，氣候治理的單邊主義、小多邊主義傾向正在不斷強化，發達經濟體與最不發達經濟體，甚至部分發展中經濟體正在形成越來越大的同盟，成為影響我國外部環境的長期不利因素。

2.國際多邊機構對氣候保護持默許甚至支持態度歐盟

CBAM 機制在討論指出便高度關注與WTO 規則的兼容性。也正是為了避免與 WTO 規則沖突的嫌疑，歐盟采用了邊境調節機制而非碳關稅的名稱。歐洲議會在 2021 年 3 月關于建立CBAM的決議中就強調了與 WTO 兼容性，要求引入 CBAM 的前提是不歧視或構成對國際貿易的變相限制，并符合 WTO 規則和歐盟自由貿易協定（FTA）。WTO判例表明，根據產品生產過程的環境影響設定差異化的貿易條件可以作為合法理由。此外，根據 WTO 的一般例外規則，如果確定某一特定措施與關貿總協定（GATT）的某一規定不一致，但如果該措施屬于“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”或“與保護可竭自然資源有關的措施”，則當這一條款不構成“相同條件下國家間任意或無理歧視的手段或對國際貿易的變相限制”，則可以作為合法例外。

在 2021 年 9 月歐洲經濟和社會委員會關于碳邊界調整措施的公開聽證會上，世貿組織副總干事讓-馬里·保加姆（Jean-Marie Paugam）強調，多邊貿易規則并不妨礙實施雄心勃勃的環境政策，前提是不歧視世貿組織成員，也不是變相的保護主義。在 CBAM 實施的過程中，需要關注一些細節問題，如計算有關進口的碳含量，考慮出口國為緩解氣候變化而采取的政策和所做的努力，CBAM 在實施的過程中可能面臨很多爭議，WTO鼓勵以和平和建設性方式解決分歧。當前歐盟CBAM規則以拉平境內外生產的同類產品碳成本為目的，一方面沒有國別歧視性，同時也對境內企業獲得的免費配額，在進口商品碳成本核算過程中加以扣除。因此，通過WTO 爭議解決機制限制 CBAM 的施行，預計難度較大。

部分行業性多邊組織對于 CBAM 類似的機制也采取了支持的態度。2012 年，歐盟試圖在將航空業納入 ETS，引起了包括巴西、中國、美國、印度、日本、韓國、墨西哥、尼日利亞、俄羅斯在內的多國激烈反彈，導致歐盟事實上撤回了該措施。但 2023 年 5 月歐盟通過法案明確，自2024年起航運業將被納入 EU ETS，意味著途經歐盟的船只需購買并繳納碳配額，也即航運業碳關稅。隨后的 7 月，國際海事組織（IMO）通過了最新的溫室氣體減排戰略，呼應了歐盟航運減排目標，并敦促成員機構推進定量化減排，且未對歐盟航運碳關稅提出反對。從上述案例不難看出，通過邊境調節機制推動整體和領域的減排，正在國際多邊機制框架下逐漸形成共識，碳邊境調節機制的推出落地將不存在規則上的障礙。

3.逆全球化浪潮下，氣候博弈與產業、科技博弈深度交織

在逆全球化浪潮下，全球主要經濟體產業、科技與政治博弈持續激化。一方面氣候變化是大國政治博弈的關鍵領域，另一方面與氣候治理相關的低碳技術和產業也是產業和科技競爭的必爭之地。低碳技術和產業的發展不僅關乎科技競爭的格局，更影響經濟體能源和經濟產業安全，具有至關重要的作用。另一方面，2008 年以來全球經濟持續面臨放緩乃至衰退風險，也給各國政府造成巨大壓力，進一步強化產業保護的傾向。

在氣候博弈和產業、科技博弈交織的背景下，以氣候治理為名義實施產業鏈保護的舉措將日趨頻發。2023 年 12 月，法國商務部對部分品牌的中國產電動車啟動調查，認為相關產品生產過程中的運輸距離長、環境負擔大，預計被剔除出補貼對象；意大利也在研究類似制度。2021 年到2022年，美國參眾兩院圍繞《美國競爭法案》展開拉鋸，其中核心內容為向美國本土生產的高科技產品提供補貼，從而引導產業鏈回流。其中主要的資助對象為包括新能源汽車、光伏組件等在內的低碳技和產品。該法案明確僅對全部生產過程均來自于特定“白名單”國家的產品提供補貼，而如果采用了來自中國的原料和不見生產的相關產品則不可獲得補貼。目前美國兩院已對該法案基本達成共識，正待進一步明確細節后由拜登總統簽署。

在氣候博弈與產業、科技博弈交織的背景下，分析CBAM等政策的影響不能割裂、單獨地分析，而是需要結合產業競爭、科技競爭、產業鏈干預等多種政策。其中 CBAM 政策主要針對初級工業品，而產業鏈政策則限制我國通過產業鏈縱向一體化的方式規避CBAM的影響，從產業鏈的角度起到遏制我國產業轉型升級的作用。