歐盟碳關稅的作用、爭議與政策走向分析

歐盟整體減排速度放緩，制造業脫碳成為其實現碳中和目標的主要制約因素。

1.BAM替代免費配額，歐盟企圖通過單邊碳關稅轉嫁自身減排成本

據歐 盟統計局數據，2012 至 2021 年間，歐盟溫室氣體總排放量由 41.9 億噸二氧化碳當量 (CO2-eq)減少至 37.5 億噸，下降約 10.5%；不過 2022 年第二季度，歐盟溫室氣體排放 總量為 9.05 億噸，同比上升 3%。細分來看，2012 至 2021 年間，歐盟電力及能源部門 溫室氣體排放減少了 30.9%，而同期制造業部門排放僅下降了 3.9%。2022 年第二季度， 制造業占據歐盟總溫室氣體排放的 23%，成為歐盟碳排放的最大來源。

面臨“碳泄漏”風險，歐盟本土企業利益與有效減排之間沖突加劇。歐盟在征收高 額碳價的同時，造成的“碳泄漏”將會嚴重損害本土企業利益，具體來說，1）碳傾銷： 進口的低成本“高碳產品”占據本土市場份額，導致歐盟企業利益受損，經濟整體下滑； 2）企業外遷：高排放企業為避免繳納高昂的碳稅而遷往減排措施更寬松的國家，進而導 致歐盟稅收和就業崗位減少。歐盟排放交易體系（EU-ETS）將覆蓋行業分為“有碳泄漏 風險行業”和“無碳泄漏風險的行業”。在歐盟碳市場的第三和第四階段，對于“有碳泄 漏風險的行業”仍然將給予其按照標桿企業 100%的免費排放配額，以保持其競爭力。以 鋼鐵行業為例，每年 EU-ETS 所發放的免費配額均高于行業的實際排放額。

作為免費配額的替代品，CBAM 通過貿易保護主義的方式拉平歐盟與進口產品之間 的碳成本，利好歐盟本土企業發展，加速歐洲能源轉型進程。在 EU-ETS 第三版（2021- 2025）的碳泄漏行業清單中，“碳泄漏風險行業”覆蓋了歐盟 96%的工業排放。過多針 對“碳泄漏”行業免費配額的發放導致高排放企業缺乏減排動力，工業部門減碳進展不 及預期。但如果削減免費排放配額的發放有可能導致歐盟本土產品相對于外部產品缺乏 價格優勢，歐洲全產業鏈成本上升，造成通貨膨脹。在此背景下，碳關稅將作為歐盟排 放交易體系中的重要拼圖，保證歐盟本土企業在減排及能源轉型進程中的競爭力。

2.歐盟碳關稅存在廣泛爭議，但預計將如期執行

爭議1：CBAM是否是防止“碳泄漏”和促進全球減排的唯一途徑？

關于“碳泄漏”的存在本身尚有爭議，并且沒有證據表明 CBAM 能解決“碳泄漏風 險”。德國經濟研究所（DIW Berlin）通過對歐盟排放交易體系實施后七年的數據進行分 析，沒有發現高碳價導致歐洲“碳泄漏”的證據，歐盟碳市場的排放成本對制造業貿易 流量幾乎不產生任何影響。同時，Bruegel 也發表報告稱，沒有證據可以證明歐盟推行碳 關稅政策是合理的，實施單邊碳關稅可能會造成國際貿易和政治爭端。CBAM 的實施最 終也很難解決可能存在的“碳泄漏”問題，反而會阻礙歐盟氣候政策的推進。

CBAM 的設計存在邏輯漏洞，碳價格并非衡量一個國家減排力度的唯一標準。 CBAM 的核心邏輯是將碳價格作為一個國家減排力度的唯一衡量標準，迫使其他國家采 取國內碳定價機制，并且其碳價需提高至歐盟相同標準才能避免被征收碳關稅。但碳價 由市場控制，其形成一方面取決于國家的減排力度，另一方面取決于減排成本。各國之 間減排成本差異巨大，發達國家更高的減排成本將導致更高的碳價，以統一碳價稅收的 碳關稅對發展中國家有失公允。

爭議二：面對歐洲能源危機與通貨膨脹，CBAM是否能夠如期推進？

俄烏沖突以來歐洲面臨嚴重能源危機和通貨膨脹，歐元區經濟預期下調。據歐盟統 計局數據，2021 年歐盟天然氣消費量約 4100 億立方米，而同期產量僅約 500 億立方米， 進口依存度進一步升至近 90%。俄羅斯為歐盟第一大天然氣進口來源國，其供氣量約占 歐盟整體天然氣需求量的 40%左右。俄烏沖突以來，進口自俄羅斯的天然氣減少導致歐 洲天然氣價格持續走高。能源短缺給工業生產和居民消費帶來負面沖擊，疊加貨幣政策 收緊，歐元區經濟衰退的風險增加。2022年11月，歐元區CPI同比增長10.1%。歐洲 央行、歐盟委員會、IMF 等主要機構不斷下調對歐元區明年的經濟預期，同時上調對明年 的通脹預期。

歐盟業界呼吁加快推進碳關稅立法，以此增強歐盟本土企業在低碳能源轉型中的競 爭力。歐盟統計局的數據顯示，歐盟的水泥進口量五年內增長 300%，2021 年增長率達 到了 54%。2022 年 9 月 5 日，歐洲水泥協會發布了關于能源價格的聲明，呼吁歐盟碳關 稅應盡快實施。在俄烏沖突的影響下，歐盟一些成員國的電價與去年相比上漲了十倍。 歐洲水泥協會表示，如此高的能源價格使歐盟企業的水泥生產成本增加了三倍。除非在 歐盟和各成員國層面采取緊急行動，否則當前的能源價格將導致整個歐盟的水泥工廠普 遍關閉，從而在建筑供應鏈中造成危機。

外生沖擊不斷的背景下，CBAM 的敲定象征著歐盟的氣候野心與產業方利益最終達 成一致，確定了加快進行能源轉型的長期目標。歐洲議會環境委員會（ENVI）的主席帕 斯卡爾·坎芬于 2022 年 6 月 CBAM 立法報告投票時表示，烏克蘭的戰事確實推高了能 源價格，給歐盟的企業和消費者帶來了壓力。但是你可以有兩個不同結論，一方面，你 必須避免給公司增加額外負擔，另一方面，你必須加快綠色轉型。最終，CBAM 法案經 歷了一年多的反復談判拉鋸后，完整方案在 2022 年底前落地。

爭議三：歐盟單邊碳關稅是否符合國際貿易規則？

2022 年 11 月，以中國為首的金磚國家在 COP27 氣候變化峰會上發布聯合聲明，稱 歐盟碳邊境稅可能導致市場扭曲并加劇各方之間的信任赤字，呼吁發展中國家對任何來 自發達國家的不公平待遇采取聯合行動。 CBAM 帶有貿易保護主義性質，在規則的制定上可能與 WTO 基本原則相沖突。邊 境調節稅的規定主要可見于 GATT1994 第 2 條第 2 款(a)項，根據該條規定，邊境調節稅 允許進口國在符合國民待遇原則的情況下，對國外生產的進口產品征收相當于國內同類 產品的調節稅，使稅收標準達到與本國產品同樣的水平。CBAM 以直接排放強度進行核 算，但由于各國減碳成本差異巨大，該政策的實施可能會違反 WTO 非歧視性原則。

作為全球首個落地的“碳關稅”政策，CBAM 最終的執行方式對其他具有外溢性環 境氣候政策的制定有重大借鑒意義。2009 年，WTO 在與聯合國環境規劃署共同發表的 《貿易與氣候變化》報告中提出，為了防止碳泄漏以及競爭力的減弱，在滿足特定的條 件下，GATT 以及 WTO 反補貼協定允許對進口和出口產品實施邊境稅調節。GATT 的一 般例外條款中也允許在基于氣候變化以及自然資源保護情況下采取歧視性措施，CBAM 可能獲得豁免而采取歧視性政策。但“同類產品”可否通過碳排放量標準進行劃分也存 在諸多爭議和分歧，可能會引發一系列貿易爭端。預計歐盟碳關稅能夠順利執行，但相 關政策的具體實施細節可能會成為未來國際貿易博弈的關鍵。

2.政策走向：CBAM將擴大行業覆蓋范圍，納入全部間接排放

歐盟近期通過新版 EU-ETS 改革法案，提高總體減排目標，成立 650 億歐元規模的 社會氣候基金，宣誓了其加速能源轉型及碳中和的決心。2022 年 12 月 18 日，歐盟理事 會和歐洲議會就“Fit for 55”計劃的重要立法提案達成政治協議，主要內容包括 EU-ETS 改革，CBAM 和社會氣候基金的設立。歐盟理事會和歐洲議會同意，到 2030 年將歐盟排 放交易體系涵蓋的行業的總體減排目標從 60%提高到 62%，降低了排放上限，確定了免 費配額的退出速度，并將海運新納入歐盟碳交易體系。同時，歐盟將建立一個規模達 650億歐元的社會氣候基金，以支持弱勢家庭、微型企業和運輸用戶應對燃料價格上升的影響。

以德法為首的制造業強國是歐盟碳關稅的主要推行者，“去工業化”成為歐洲碳中和 及能源轉型路上的心腹之患。制造業作為高排放行業，有大量減碳空間，但也面臨著極 高的“碳泄漏”風險。2021 年，德國制造業產值達到 0.77 萬億美元，占總 GDP 的 21%， 位居歐洲首位。在歐盟決定加速減排的進程中，以德法為首的歐洲制造業大國不免首當 其沖受到影響，制造業企業競爭力遭受重創。據德國統計局數據，2022 年 11 月德國制造 業訂單量環比下降 5.3%。為保證德國本國制造業企業競爭力，德國籍歐委會主席馮·德 萊恩將推行 CBAM、創造“公平”貿易競爭環境視為其任期內首要任務。2022 年 6 月， 德國總理奧拉夫·肖爾茨在其上任后參加的首次 G7 峰會中，利用德國輪值主席國的身份 積極推動 G7“氣候俱樂部”成立。

當前 CBAM 覆蓋范圍僅占歐盟全部進口商品價值的 3%，作為平衡歐盟氣候野心及 本土企業競爭力的核心工具，歐盟碳關稅必然會加大行業覆蓋面積和征收力度。2022 年 12 月 12 日，歐洲議會環境委員會（ENVI）主席帕卡爾·坎芬 (Pascal Canfin)表示：1） CBAM 行業覆蓋范圍將在過渡期結束前擴大，包括塑料、有機化學品等；2）歐盟必須為 CBAM 覆蓋加工產品的進程制定明確的時間表，例如汽車中使用的鋁制框架、鋼材等都 應被納入征收范圍，當前版本法案可能無法提供一份詳盡的加工產品覆蓋清單，是因為 它需要歐盟委員會進行大量技術分析，以確定加工品的碳關稅征收份額；3）可能會對歐 盟本土企業給予免費出口配額，以增強其國際競爭力。

間接排放是制造業減碳的關鍵，俄烏沖突導致歐盟電價上漲，間接排放暫未完全被 納入 CBAM 征收范圍。CBAM 法案的序言中寫道，除了直接排放，CBAM 也應當適用于 間接排放，因為納入間接排放會增強 CBAM 的“環境有效性”。以鋼鐵行業為例，據國際 能源署統計，2019 年鋼鐵行業每年總排放量為 2.6GtCO2，其中加工過程的排放僅占比 11%，而能源使用排放占比 89%。但在歐委會公布的正式 CBAM 法案附件 1A“僅考慮 直接排放的產品清單”中完整的納入了鋼鐵、鋁等高間接排放行業。主要原因在法案中 的解釋為，考慮到歐盟生產的某些產品能夠獲得“間接排放成本補償”（就是歐盟碳市場 機制下的電價補貼），所以對于此類產品，在開始時不宜計入間接排放。即如果納入間接 排放，則需同等減少歐盟對本土企業的電價補貼，在當前歐洲高電價的情況下，這將對 歐盟企業不利。

預計 2026 年過渡期結束前，CBAM 將納入部分間接排放，2030 年前將納入全部間 接排放。CBAM 法案規定，在過渡期內進口企業需提供直接排放和間接排放數據，并在 過渡期結束前歐委會將進行評估，并將附件 1A 所列的產品征收間接排放費用。同時，歐 盟也開始了針對能源轉型的布局，2022 年 5 月歐委會公布了 RePowerEU 計劃，加快清 潔能源轉型速度。歐委會將 2030 年可再生能源的總體目標從 40% 提高到 45%，緩解能 源危機的同時有效降低了歐盟本土企業的間接排放量。預計 CBAM 法案將首先納入非電 價補貼行業，待歐盟清潔能源轉型初見成效，電價有所回落后，將逐步納入各行業的間 接排放。據國際能源署預測，2030 年歐盟實現 45%的可再生能源總體目標后，可再生電 力份額將達到 69%。屆時，歐盟本土制造業企業將擁有絕對的間接排放成本優勢， CBAM 覆蓋范圍必將擴大至全部間接排放領域。