國際碳關稅機制演化發展趨勢分析

2023 年歐盟和英國相繼推出 CBAM 后，美、加、日等國也在研究推出碳關稅機制；可以預期未來還將有更多經濟體跟進效仿。

1.CBAM 機制自身的發展與強化

隨著 2005 年歐盟啟動碳排放權交易（EU ETS），歐洲本土企業對碳減排政策影響其國際競爭力的擔憂就與日俱增。為響應企業的相關訴求，歐洲自 2005 年前后開始關注碳關稅的研究，并在EU ETS 的幾個關鍵改革節點陸續推動多輪碳關稅的立法動議。直至2022 年相關立法正式通過歐盟立法流程，并于 2023 年 10 月起正式施行，成為全球首個落地的碳關稅機制。

碳關稅經過十年推進，受到了越來越多發達經濟體的關注，成為全球氣候博弈和對抗的集中體現。碳關稅引發全球性的關注并正式開始推動立法，始于 2012 年。在《京都議定書》行將到期的背景下，全球各國圍繞減排責任的分配和減排目標的制定等問題互相推諉指責。一方面，以歐盟為代表的部分發達經濟體提出較激進的氣候目標，并要求其他發達經濟體及發展中經濟體履行對等義務，從而實現各國間對應的減排力度。另一方面，聯合國氣候變化大會框架下的全球多邊機制受制于進展緩慢，不同利益集團間差異巨大的訴求難以協調，導致國際氣候談判無法取得普遍性、強制力的實質性進展。在全球氣候治理的博弈和對抗加劇的背景下，碳關稅等類似的氣候壁壘受到了發達國家的青睞。2006 年，法國向歐盟委員會提出征收“邊境調節稅”的提案，成為全球首個正式的碳關稅提案；美國和加拿大等國也分別在2009年和2012年前后發起過征收碳關稅的動議。2022 年歐盟 CBAM 正式推出后，也有多國重啟了碳關稅立法進程。

2022 年 6 月，美國國會提出《清潔競爭法案（Clean Competition Act，CCA）》，即美國版的碳關稅；2023 年 12 月英國也發布了英版的CBAM機制，計劃于 2027 年起施行；加拿大政府有關人員也在不同場合表達了對碳關稅的支持與肯定，并加緊醞釀自身的碳關稅方案；日本和韓國則計劃對化石燃料進口征收碳稅，并已啟動了對部分進口商品提供碳足跡數據的要求，為進一步征收更大范圍碳關稅最好數據準備。

碳關稅的關注度和立法動議主要受高碳價驅動。碳關稅旨在調節境內外碳成本的差異，因此與碳價水平密切相關。當境內碳價高企時，受高碳價沖擊影響的市場主體就更加急迫地需要尋找轉嫁成本、對沖風險的渠道，對啟動和強化碳關稅相關機制的呼聲也就更加強烈。回顧碳邊境調節機制的在 2005 年的研究和討論熱潮，以及 2008、2010、2019、2023 年歐盟碳關稅的立法動議和航空、航運碳關稅及 CBAM 的提出時點，都是EUETS 碳價的階段性高點。當前全球碳關稅機制的演化路徑存在較大不確 18 定性，與全球碳價密切相關：高碳價情境下碳關稅機制的覆蓋范圍、實施強度都將隨之提升。

碳關稅在行業維度上的滲透也在不斷延申，潛在影響不容忽視。一方面碳關稅機制潛在覆蓋的行業受產業結構特征和碳排放核算數據基礎的影響，在不同國家間存在差異，并且隨時間不斷變化。比如EUCBAM覆蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁，以及有機化學品、氫、氨、塑料等9類商品，其中有機化學品、氫、氨、塑料等產品為2022 年6 月修正案中新增的，行業覆蓋范圍不斷擴大。后續還將進一步擴大至所有EU-ETS覆蓋產業。美國 CCA 則計劃覆蓋石油、天然氣、煤炭、化工，并涉及上下游產品。除了這類綜合性的 CBAM 機制外，行業層面的機制也在陸續出現。2008 年 11 月，歐議會和歐委會通過法案決定自2012 年起對所有進出歐盟的航空公司強制執行減排配額。該法案規定，在歐盟境內機場起降的國際航班都要為碳排放繳納費用。后經多國反對和國際機構的干預，被迫擱置。但隨后在 2019 年，歐盟宣布將航運業納入EUETS，進而意味著對途徑歐洲的船只需要相應支付碳成本。2023 年11 月，歐盟理事會和歐議會正式批準了相關法案，明確自 2024 年起對航經歐洲的船只核算碳排放并繳納碳配額。該法案援引了國際航運組織（IMO）整體航運業的減碳措施，最終落地落實的可能性較大。不論是航空還是航運碳費用，對于歐洲以外的航空和航運企業而言，都具有碳關稅的特征。

在排放核算上，逐步從范圍 1 向范圍 2 延申，但范圍3 仍限于少數情況下的個別行業。回顧歐盟 EU CBAM 歷次修正案的變化，碳排放核算逐步從直接排放（范圍 1）向間接排放（范圍2）延申。但在信息披露要求上，不論是歐盟和英國的 CBAM 還是日本與韓國提出的碳足跡披露要求，都進一步將碳排放核算范圍擴大到了價值鏈排放（范圍3）。一方面，隨著現代工業制造業產業鏈細分、拉長，對單一產業的規制很容易被產業鏈的調整所規避，在無法做到全行業/全產品覆蓋的背景下，氣候壁 20 壘的排放核算方法逐步從直接排放向更寬泛的范圍2、范圍3 擴大將是必然選擇。但另一方面，由于全球供應鏈高度復雜，對范圍3 排放的核算難度大，絕大多數情況下需要根據復雜的假設進行推斷算，同時需要全球各國配合開展數據披露。因此綜合成本和可行性分析，范圍3 的排放核算難以大范圍施行，而更可能聚焦于個別關鍵行業、重點產品。這也與美歐當前正在針對動力電池等電動車組件、可再生能源裝備等產品施行的產業保護政策相一致。

在減排行為認定上，更傾向于接受直接減排而非“抵消”行為。對于通過購買碳配額的方式抵消碳排放的行為，CBAM不認可其抵消了排放量，而僅認可其成本的支出。此外，對于用可再生電力替代傳統電力的舉措，CBAM 也僅接受綠電采購證明（即直接使用率點），而不接受綠證（綠色電力可交易證書）。這與歐洲市場打擊“漂綠”傾向一致。2024年1 月，歐洲議會發布《增強消費者綠色轉型指令（ECGT）》，明確通過購買碳抵消的產品不可在宣傳中使用“碳中和”“零碳”等字樣。對減排行動的要求日趨嚴格，是全球產業鏈綠色化趨勢中的一個內在特征。

2.CBAM 機制的國別擴張

碳關稅的目的在于調節內外企業碳成本的差異，其推出需要兩個要件：一是本國采取了碳定價等機制，形成顯性的碳成本核算標準；二是本國高碳產品受到嚴重的進口替代壓力，包括碳成本的差異，以及對外依存度。碳排放交易（ETS）是施行碳邊境調節機制的關鍵前提。已推出CBAM 或已啟動立法流程（正式的立法討論）的經濟體中，歐盟、英國、美國、加拿大均已啟動了碳交易機制（見圖１）。其中，歐盟的CBAM立法進程與 EU ETS 第四階段改革同步；美國和加拿大的CBAM討論則同樣在多地集中啟動區域性 ETS 之后；而英國則于國內碳交易機制啟動兩年后，跟隨歐盟啟動了 CBAM。一方面顯性碳價是采取CBAM的必要條件，但另一方面由于碳交易機制下碳價的波動性和不確定性引發受控企業的持續關切，邊境調節呼聲較高。加上各國碳交易機制的設計仍在過程中，政策討論持續進行，給 CBAM 機制的引入提供了契機。與之相比，碳稅稅率較為穩定，主要的政策討論在政策推出前已完成，因此關于CBAM的動議較少。但需注意的是，碳稅能夠作為顯性碳價甚至比ETS 碳價更便捷地用于核算碳成本，因而已啟動征收碳稅的經濟體加入氣候俱樂部機制的動力將更大、談判進程也將更加迅速。這將在很大程度上擴大CBAM的影響范圍。

根據世界銀行“碳定價看板（Carbon Pricing Dashboard）”數據，哈薩克斯坦、韓國、墨西哥、新西蘭、瑞士、越南等國家和地區已經推出 22 ETS，澳大利亞、巴西、智利、哥倫比亞、日本、馬來西亞、巴基斯坦、泰國、土耳其、烏克蘭等國家和地區也在考慮啟動ETS。其中日本、瑞士、印尼、巴西、澳大利亞、新西蘭等國是主要的碳排放凈流入國（見圖 3），具有采取 CBAM 機制的較強動機。此外，部分東南亞及南美發展中經濟體在氣候俱樂部中表現積極，有極大可能呼應美歐碳關稅機制，參與合作并尋求豁免。

氣候俱樂部漸成氣候，小多邊主義將進一步放大碳關稅的破壞性。在 2023 年聯合國氣候大會（COP28）上，歐美發起設立了全球首個真正意義上的“氣候俱樂部”，以推動協同減排為名，實施差異化氣候壁壘。氣候俱樂部吸收了日、韓等發達經濟體和部分東南亞及太平洋島國、南美和東非發展中和不發達經濟體，首批共 36 個成員方。由發達經濟體和發展中經濟體構成的氣候俱樂部內部實現利益協調的空間遠大于幾個發達經濟體形成的利益集團，有可能形成更大的獨立性和封閉性，對外的氣候壁壘將會導致更大的產業轉移程度，形成更大的破壞力。

3.CBAM 機制的產業鏈延申

在逆全球化浪潮下，碳關稅機制的背后反映出產業鏈綠色化的長期趨勢。受此推動，碳關稅在行業維度上的發展正在快速延申。一方面，以CBAM 目前覆蓋的部分高碳行業和產品為原點，向產業鏈下游延申，能夠約束我國通過出口產品的產業鏈延申，比如以出口政策替代出口金屬制品，規避 CBAM 管控的可能。另一方面，將碳邊境調節的行業覆蓋對象從基礎工業品向更多高端制成品延申，有助于在更技術含量、更接近產業鏈核心的產業環節鉗制我國的產業發展，強化競爭優勢。

利用我國 2020 年 153 部門投入-產出延長表，我們對CBAM直接管控的重點行業的下游產業進行了分析，按照“完全消耗系數較大”和“出口占比較高”兩個維度標準進行評判，結果顯示ICT 設備、能源電力設備、電池、電子元器件、專用設備和汽車零部件是鋼鐵、有色、石化等CBAM 直接規制產品的主要下游參與國際市場競爭的產品，面臨較為嚴峻的潛在產業鏈競爭。從發達經濟體現有的高端產業和科技競爭政策看，上述重點產業的部分高端行業和生產環節，如ICT 設備中的芯片、5G通信，新能源汽車及動力電池，以及能源電力設備中的可再生能源裝備等，恰是產業鏈競爭的關鍵領域。而高碳產品即碳足跡較高，為發達經濟體以氣候保護名義推行產業保護舉措，提供了借口。基于上述分析，我們可以預計在發達經濟體逐步擴大 CBAM 等機制行業范圍的過程中，或將通過對上述產業核查碳足跡、征收碳關稅的方式，削弱我國相關產業國際競爭力。