如何理解美國財政體系？

隨著聯(lián)邦財政在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與社會保障中的角色日益強(qiáng)化，美國財政體系 逐漸形成一套制度—結(jié)構(gòu)—政治高度交織的框架。

1. 法律制度框架

《1974 年國會預(yù)算法》：為現(xiàn)代預(yù)算程序奠定了基礎(chǔ)。該法案在立法機(jī)關(guān)內(nèi) 部設(shè)立了預(yù)算委員會和獨(dú)立的國會預(yù)算辦公室（CBO），規(guī)范了年度預(yù)算決議、預(yù) 算協(xié)調(diào)等程序。 “PAYGO”制度（pay-as-you-go，即“現(xiàn)收現(xiàn)付”原則）：最早在《1990 年 預(yù)算執(zhí)行法案》中確立的 PAYGO 要求任何新增強(qiáng)制性支出或減稅措施必須通過 相應(yīng)的增稅或減支來抵消，不得導(dǎo)致赤字增加。雖然該規(guī)則在 2002 年后一度失效，但國會于 2010 年通過《Statutory PAYGO 法案》將其恢復(fù)為永久性法律。根 據(jù)該法，若國會在一個會期內(nèi)通過的法律導(dǎo)致赤字增加，行政當(dāng)局必須對部分強(qiáng) 制性項(xiàng)目啟動自動削減，以實(shí)現(xiàn)抵消。PAYGO 制度在法律上為財政提供了“閘 門”，迫使立法者在出臺減稅或新增福利時考慮其財政影響，從而在一定程度上遏 制赤字的惡化。 《預(yù)算控制法案》（BCA）: 該法案誕生于 2011 年,旨在控制未來十年的支出 膨脹和赤字。BCA 對 2012–2021 財年的可自由裁量支出設(shè)定了法定上限，并要 求國防和非國防開支以“平行等比例”方式壓縮。在此框架下，如果未來赤字削減 特別委員會未能提出足額的減赤方案，則觸發(fā)自動削減機(jī)制，對各領(lǐng)域支出強(qiáng)制 扣減。不過，國會在 2013–2019 年多次通過預(yù)算協(xié)議上調(diào) BCA 設(shè)定的限額，以 緩解對國防和民生項(xiàng)目的過度壓縮。 《財政責(zé)任法案》：拜登時期兩黨政治博弈的結(jié)果。財政責(zé)任法案將聯(lián)邦債務(wù) 上限暫時凍結(jié)至 2025 年初，并重新引入對未來兩年聯(lián)邦支出的硬約束：分別對 2024 和 2025 財年的國防和非國防自由裁量支出設(shè)定法定上限，增幅被限定在約 1%以內(nèi)。

總體來看，美國聯(lián)邦預(yù)算法律制度歷經(jīng)數(shù)十年演變，已逐步建立起由程序規(guī) 制（如《1974 年國會預(yù)算法》）與財政約束機(jī)制（如 PAYGO 規(guī)則、《預(yù)算控制法 案》與《財政責(zé)任法案》）相結(jié)合的制度框架。這一體系在形式上為預(yù)算編制與赤 字控制提供了清晰路徑與法律“閘門”，旨在防止財政失序和支出失控。然而，這 些制度的實(shí)際效力卻又受制于總統(tǒng)與國會之間的政治博弈和黨派分歧。在政治共 識缺失、財政政策高度分化的背景下，預(yù)算規(guī)則頻繁被豁免、調(diào)整或暫時中止， 反映出美國財政制度運(yùn)行的“法律—政治二元性”特征，即制度為形式提供規(guī)范， 而實(shí)質(zhì)性約束卻仍需政治推動。

2. 從“福利國家”理念到強(qiáng)制性支出主導(dǎo)

20 世紀(jì)中葉以來，美國政府職能從有限政府逐步擴(kuò)展，開始承擔(dān)更多社會保 障職責(zé)，“福利國家”的理念深入財政政策。在此背景下，聯(lián)邦預(yù)算支出結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化：強(qiáng)制性支出（無需年度撥款，由既定法律授權(quán)的項(xiàng)目）占比不斷攀升， 而自由裁量支出（每年由國會撥款決定的項(xiàng)目）占比相對下降。例如，在 1962 年， 聯(lián)邦支出中約有 67.5%用于可支配支出，而社會保障、醫(yī)療保險等強(qiáng)制性支出（如 當(dāng)時的退伍軍人福利、基本養(yǎng)老保險）僅約占 26.1%。此后，隨著人口老齡化和 醫(yī)療成本飆升，強(qiáng)制性支出占比逐步攀升，到 2024 年，這一比例已接近來到了 60.1%，而可支配支出份額僅剩 26.8%。這一演變意味著如今聯(lián)邦預(yù)算中的福利 支付和債務(wù)利息占主導(dǎo)地位，“福利國家”模式下的年度撥款支持（如教育、環(huán)境、 科學(xué)研究等項(xiàng)目）相對萎縮。

美國稅收結(jié)構(gòu)也隨之演進(jìn)，以支撐龐大的福利支出。 一方面，聯(lián)邦政府自 20 世紀(jì)中期開始大規(guī)模征收工資稅，專項(xiàng)用于社保和醫(yī) 保信托基金。工資稅與個人所得稅成為美國財政收入最大來源，2024 年兩者合計 約占總收入的 84.1%（工資稅 34.7%、個人所得稅 49.3%）。這反映出稅收體系在 為社會保障項(xiàng)目籌資方面扮演著重要角色。 另一方面，政治上對高稅率的抵觸使得稅制趨向?qū)捤桑荷鲜兰o(jì) 50 年代個人所 得稅最高邊際稅率高達(dá) 90%以上，而經(jīng)過里根時代和 2017 年特朗普稅改的多輪減稅，當(dāng)前最高稅率僅 37%；企業(yè)稅率也從 1980 年代的 46%降至 21%。聯(lián)邦稅 收長期維持在 GDP 的 18%左右，但聯(lián)邦支出占 GDP 往往高于這一水平，形成了 收入支出缺口。而缺口部分則會被持續(xù)的財政赤字所彌補(bǔ)，推動聯(lián)邦債務(wù)規(guī)模不 斷上漲。

總體而言，盡管美國未建立歐洲式的全面福利國家，其社會保障項(xiàng)目已使財 政支出結(jié)構(gòu)自動化，即強(qiáng)制性支出主導(dǎo)，在沒有相應(yīng)增稅措施的情況下，這一結(jié) 構(gòu)性失衡為日后的財政可持續(xù)性埋下隱憂。

3. 財政赤字與政府債務(wù)

伴隨支出結(jié)構(gòu)的剛性化和稅收增收困難，美國聯(lián)邦財政常年入不敷出，財政 赤字和政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升。近幾年尤其明顯：2024 財年聯(lián)邦赤字高達(dá) 1.8 萬 億美元，相當(dāng)于 GDP 的 6.36%，這一赤字規(guī)模遠(yuǎn)超疫情前的水平（2015–2019 財年赤字占 GDP 平均約 3.49%）。疫情期間超常支出和減稅使 2020 財年赤字一 度飆升至 GDP 的 14.69%，此后赤字雖在 2021–2022 年暫時收窄，但 2023 年 又因若干一次性因素和收入放緩而反彈。2024 年的赤字較 2019 年約翻了一番， 財政狀況逐步惡化。

政府債務(wù)迅速累積，并逼近歷史峰值水平。截止 2024 年，聯(lián)邦公共債務(wù)規(guī)模 約 28.2 萬億美元，約占 GDP 的 97.8%。根據(jù)國會預(yù)算辦公室（CBO）最新預(yù)測， 在當(dāng)前政策路徑下，公共債務(wù)在 2025 年至 2055 年期間逐年增加。到 2029 年， 美國債務(wù)將攀升至 GDP 的 107%，超過二戰(zhàn)后的歷史峰值。另外，高債務(wù)還帶來 日益沉重的利息負(fù)擔(dān)。2024 財年聯(lián)邦凈利息支出為 8811 億美元，占 GDP 的 3.06%。按照 CBO 預(yù)測，到 2055 年，美國的利息凈支出將增長 1.5 倍以上，來 到 GDP 的 5.4%。事實(shí)上，2024 財年聯(lián)邦所付利息已超過國防支出，利息正取代 國防成為聯(lián)邦支出的主要組成。這種“債務(wù)滾雪球”效應(yīng)使財政更加脆弱，越來越 多的聯(lián)邦收入被用于付息而非提供公共服務(wù)，稍有利率上行就可能進(jìn)一步放大全 年赤字。

此外，在政治上，兩黨間也缺乏削減赤字的共識，使得赤字問題難以根本解 決。減稅與增支交替出現(xiàn)，兩黨都未能逆轉(zhuǎn)債務(wù)上升趨勢。正因如此，國際評級 機(jī)構(gòu)開始對美國財政前景發(fā)出警告。繼惠譽(yù)（Fitch）在 2023 年因財政僵局和債 務(wù)高企下調(diào)美國信用評級后，穆迪（Moody）也于 2025 年 5 月罕見地將美國主權(quán) 評級從 Aaa 降至 Aa1。