廣東碳市場成立背景、機制設計及特點分析

從 0 到 1 的探索與實踐。

1. 廣東碳市場成立背景：應對氣候變化

應對氣候變化的全球共識下，中國作為負責任大國積極開展減排行動。2009 年 11 月 25 日 召開的國務院常務會議決定，到 2020 年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比 2005 年下 降 40%－45%，作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。“十二五”規劃提出 “到 2015 年單位國內生產總值二氧化碳排放比 2010 年降低 17%”的目標。為運用市場機 制以較低成本實現 2020 年我國控制溫室氣體排放行動目標，2011 年 10 月，國家發改委確 定北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等 7 個省市開展碳排放權交易試點。2012 年 9 月，廣東省人民政府印發《廣東省碳排放權交易試點工作實施方案》，明確廣東碳市場建設 的指導思想、工作目標、總體安排、主要任務、保障措施、試點試驗期（2012 -2015 年）主 要安排。2013 年 12 月 19 日，廣東省碳排放權配額（GDEA）在廣州碳排放權交易所（中 心）上線交易。

2. 廣東碳市場機制設計及特點

2.1 碳排放配額總量占廣東（不含深圳）碳排放量的 75%-90%

2000 年以來廣東省碳排放量總體呈上漲趨勢。2000 年廣東省年度碳排放量為 2 億噸，持續 增長至 2011 年的 5.26 億噸，年均復合增長率為 8.39%，2012-2013 年略有下降后繼續增 長，這兩年碳排放量分別為 5.13 億噸、5.07 億噸，2021 年碳排放量達到 6.30 億噸，2013- 2021 年均復合增長率為 2.44%，碳排放量增長率有所下降，且碳排放強度逐年下降，從 2000 年的 1.85 萬噸/億元降至 2021 年的 0.51 萬噸/億元。 2021 年度前廣東碳市場管控碳排放量占廣東碳排放量（不含深圳）比例在 75%-90%。2013年廣東碳市場設立時，廣東碳排放配額總量為 3.88 億噸，其中儲備配額 0.38 億噸，控排企 業配額 3.50 億噸，當年廣東省碳排放量（不含深圳）4.76 億噸，碳市場管控碳排放量占總 排放量比例為 81.4%。隨著 2017 年起廣東碳市場擴容，廣東碳排放配額總量有所增加，2019 年碳市場管控碳排放量占總排放量比例達到 88.8%。

2.2 納管行業范圍持續擴大，納入門檻逐步放寬

電力、蒸汽和熱水生產和供應，倉儲運輸和郵電服務，非金屬礦產，黑色金屬冶煉及壓延加 工業是廣東省碳排放量前 4 的部門，占比在 78%-85%之間。其中，電力、蒸汽和熱水生產 和供應部門是廣東省最大的排放源，2000-2021 年其排放量占廣東省碳排放量的比例保持在 50%-61%，倉儲運輸和郵電服務部門碳排放量占比在 9%-13%之間，非金屬礦產部門碳排放 量占比在 9%-14%之間，黑色金屬冶煉及壓延加工業部門碳排放量占比在 2%-6%之間。

廣東碳市場建設之初，只納入電力、鋼鐵、石化和水泥四個行業，管控范圍為年排放 2 萬噸 二氧化碳（或年綜合能源消費量 1 萬噸標準煤）及以上的企業。2017 年新增造紙和民航兩個 行業，2021 年度納管行業減少電力行業，原因為年溫室氣體排放量達 2.6 萬 tCO2e（綜合能 源消費量約 1 萬 tce）及以上的發電行業（含自備電廠）企業由全國碳市場管控，管控溫室 氣體規模約減少 1.86 億噸。從 2022 年起，廣東碳市場管控范圍改為年排放 1 萬噸二氧化碳 （或年綜合能源消費量 5000 噸標準煤）及以上的企業，并在 2023 年新增陶瓷（建筑、衛 生）、交通（港口）、數據中心（或運行機架數達到 1000 標準機架）等 3 個廣東省特色產業。

2.3 配額分配采用“免費發放與有償發放相結合”的方式

在分配方法上，2016 年度以前廣東碳市場企業配額主要采用基準線法和歷史排放法計算分 配，2017 年度起新增歷史強度下降法。基準線法適用于碳排放數據質量較好、產品相對單一、 生產工序可比性較強的行業，基準線法的核心與難點是基準值的確定，即行業單位產品碳排 放強度，基準值設定過松不利于行業的減排和體現配額的稀缺性，設定過緊則增加企業的生 產成本。歷史排放法相對簡單，適用于碳排放數據質量較差的行業，缺點是歷史排放量高的 企業可能獲得更多配額。歷史強度下降法在歷史排放法的基礎上演進而來，更關注碳排放強 度的下降趨勢，而非絕對排放量。廣東碳市場采用基準線法的企業，按照工序設定基準線， 企業所獲配額為“產量×基準值”；采用歷史排放法的企業，其配額為“企業歷史平均碳排放 量×年度下降系數”；采用歷史強度下降法的企業，其配額為“企業產量×歷史平均碳排放強 度×年度下降系數”。

在分配方式上，廣東碳市場配額分配一開始就實行“免費發放+有償發放”相結合的方式。采 用配額有償發放制度的主要考慮因素可能包括：（1）提高企業的主動減碳意識，推動企業節 能降碳，且有償發放比例維持在 5%以內，避免對行業造成過度沖擊。2021 年以前，電力行 業免費配額比例為 95%，鋼鐵、石化、水泥、造紙和航空業免費配額比例均為 97%，2021 年以后鋼鐵、石化、水泥、造紙行業下降為 96%，而航空業則實現全部免費發放。2023 年 新納入 3 個行業（陶瓷、交通和數據中心）免費配額比例均為 97%。（2）進一步推動省內節 能減排。《廣東省碳排放權配額首次分配及工作方案》指出，配額有償發放收入屬政府非稅收 入，全額納入財政“收支兩條線”管理，用于支持企業節能減碳技術改造等，《2017 年省級 碳排放有償收入資金安排表》顯示省級碳排放有償收入資金用于近零碳排放區示范工程試點 項目。

有償發放方式經歷了從拍賣到競價的轉變。2013 年 11 月，廣東省發改委發布的《廣東省碳 排放權配額首次分配及工作方案》規定了首次有償發放采用拍賣形式，設置競買底價，成交 價格為競買底價（申報總量≤發放總量）或最低申報價（申報總量＞發放總量）。2015 年， 拍賣規則有所改變，主要變化包括：（1）設置政策保留價作為競價的最低有效價格。不同于 競買底價由政府直接規定，政策保留價按照競價公告日的前三個自然月廣東碳市場配額掛牌點選或掛牌競價交易加權平均成交價的 80%計算；（2）當申報價高于政策保留價的申報總量 小于當期發放總量時所有申報均不成交。到 2020 年，配額有償分配的方式又發生了改變， 由拍賣方式轉變成競價方式，政策保留價按照競價公告日的前三個自然月廣東碳市場配額掛 牌點選加權平均成交價的 90%計算。 廣東碳市場設置配額調節機制，競價發放的配額為市場調節配額和有償發放配額之和。主管 部門有償計劃發放配額如果競價發放時有剩余，則收回到市場調節配額；在市場出現配額緊 缺或價格異常波動的情況下，主管部門可動用市場調節配額增加有償配額競價發放的數量及 次數。

廣東碳市場成立至今，共開展 21 次碳排放配額有償發放活動，獲得 8.35 億元收入，有償配 額量發放累計 3015.66 萬噸，競買總量 1816.69 萬噸，占發放總量的 60.2%。2017 年 7 月 前開展 19 次有償發放活動，均采用拍賣方式，共獲得 8.04 億元收入，占總有償發放收入比 重的 96.3%。2018 年 3 月，中共中央《深化黨和國家機構改革方案》提到，組建生態環境部 整合分散的生態環境保護職責，將國家發改委的應對氣候變化和減排職責移交至生態環境部， 這意味著碳排放權交易管理職能從國家發改委變為生態環境部。在此背景下，廣東碳市場碳 排放權交易管理職能從 2019 年初開始由省發改委轉交至生態環境廳，并于 2020 年 5 月修 訂的《廣東省碳排放管理試行辦法》正式明確省生態環境部門負責全省碳排放管理的組織實 施、綜合協調和監督工作。2020 年 4 月和 7 月廣東生態環境廳分別組織了兩次碳排放配額 競價活動，兩次成交量 109.50 萬噸，有償配額收入 1959.44 萬元。

廣東碳市場有償配額量拍賣成交總量主要集中在 2015 年第 2 個履約期截止日前。從廣東碳 市場歷次配額拍賣情況看，在 2014 年 7 月第一個履約期截止日前，共開展 7 次拍賣，成交 價均為競買底價，期間政府發放的有償配額量為 1785.66 萬噸，占累計有償配額量的 59.2%， 拍賣成交總量 1112.33 萬噸，占競買總量的 61.2%。這一占比到 2025 年第 2 個履約期截止 日前更是提高至 80%以上。截止到 2015 年 6 月底的 11 次拍賣，累計有償配額發放量為 2485.66 萬噸，占累計有償配額量的 82.4%，拍賣成交總量 1456.19 萬噸，占競買總量的 80.2%。

2017 年后省級核證自愿減排量（PHCER）作為抵消碳排放配額履約的補充機制，基本替代 碳排放配額有償發放。2017 年前國家核證自愿減排量（CCER）是廣東碳市場的抵消品種， 在 2017 年 CCER 暫行后，廣東碳市場新增 PHCER 這一抵消品種，但存量的 CCER 仍可用 于抵消，即 2017 年 4 月廣東省發改委印發的《關于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》 指出 PHCER 可用于抵消納入碳市場范圍控排企業的實際碳排放。2017 年開始，開展 PHCER 競價基本替代了碳排放配額有償拍賣。PHCER 競價設置競價底價，底價根據競價公告日的 前三個自然月廣東碳市場配額掛牌點選加權平均成交價（或者這一價格的 80%）計算，廣碳 所機構會員可參與競價。同時，主管部門規定企業用于抵消的核證自愿減排量的總量不得超 過企業年度實際碳排放量的 10%，且提交的 CCER 中必須有 70%以上是本省 CCER 或 PHCER。 2017 年至 2025 年初間共組織 36 次 PHCER 競價活動，成交量 171.55 萬噸。從成交的 PHCER 項目看，林業碳普惠項目成交量為 165.76 萬噸，占比 96.6%，分布式光伏發電碳普 惠項目成交量為 5.79 萬噸，占比 96.6%。從競價活動舉辦的時間看，2021 年 9 月前發生 16 次競價活動，成交量 117.82 萬噸，占比 68.7%，平均競價底價 23.70 元/噸，流拍次數為 0。 2023 年 9 月后也發生 16 次競價活動，成交量 53.7 萬噸，占比 31.3%，平均競價底價 65.45 元/噸，但流拍次數明顯增多，可能的原因是非履約期需求較小、PHCER 價格相對較高和波 動較大，例如 2023 年 9 月 8 號競買底價為 81.81 元/噸，到 9 月 22 日則降低了 18.3%到 66.8 元/噸。

2.4 碳配額交易具有明顯潮汐現象

廣東碳市場具有明顯潮汐現象。《廣東省碳排放管理試行辦法》規定控排企業和單位每年 6 月 20 日前應當根據上年度實際碳排放量完成配額清繳工作，企業年度剩余配額可在后續年度使 用或用于配額交易。部分年份受新冠疫情或相關項目招標投標進度等因素導致碳排放核查等 工作影響，企業清繳日期有所推遲外。 按照履約截止月份和上一月的交易量之和除以往前/往后對應月份數的交易量之和作為潮汐 現象的量化觀測指標（簡稱“潮汐倍數”），當潮汐倍數越大，說明潮汐現象越顯著。通過計 算，可以發現 2014、2017-2018、2021 和 2024 年廣東碳市場的潮汐現象非常顯著。