中國碳市場問題與挑戰有哪些？

盡管中國碳市場建設在過去幾年取得了顯著進展，但仍面臨一系列問題與挑戰。 這些問題不僅關乎碳市場的成熟度與效率，也影響到中國實現“雙碳”目標的整體進 程。 

1.全國碳市場覆蓋范圍有限，納入行業和氣體種類需擴展

全國碳排放權交易市場自發電行業起步，目前已覆蓋 2257 家重點排放單位，年覆 蓋二氧化碳排放量約 51 億噸，占全國二氧化碳排放的 40%以上，成為全球覆蓋溫室氣 體排放量最大的市場。然而，盡管取得了一定的進展，中國碳市場在覆蓋范圍上仍存 在局限性。目前，市場僅覆蓋發電行業，這種單一行業的覆蓋限制了市場規模和交易 活躍度，影響了碳價格的形成和市場功能的發揮。此外，中國碳市場納入的氣體種類 較為單一，主要以二氧化碳為主，這限制了中國碳市場在推動全面減排方面的潛力。 同時，中國碳市場在納入門檻的設定上也存在一定的局限性。目前，市場主要納 入溫室氣體年度排放達到 2.6 萬噸二氧化碳當量及以上的企業或其他經濟組織。這一門 檻雖然有助于集中管理重點排放源，提高市場效率，但也可能導致一些排放量較小但 具有減排潛力的企業或行業被排除在市場之外。這些企業或行業雖然單個排放量不大， 但數量眾多，如果能夠有效納入碳市場，將進一步提升市場的減排效果。

在國際比較方面，歐盟碳市場已覆蓋電力、工業、國內航空和海運行業，并計劃建立另一個碳排放體系用于覆蓋建筑、道路運輸和燃料行業，現已覆蓋歐盟約 40%的 碳排放。美國 RGGI 覆蓋范圍包括裝機容量大于 25MW 且化石燃料占比 50%以上的電 廠，約占所在區域碳排放總量的 14%。新西蘭碳市場覆蓋了電力、工業、國內航空、 交通、建筑、廢棄物、林業、農業等行業，總控排氣體總量占溫室氣體總排放的 48% 左右。韓國碳市場覆蓋了鋼鐵、水泥、石油化工、煉油、能源、建筑、廢棄物處理和 航空業，涵蓋 6.09 億噸的排放量，約占韓國總排放量的 74%。

在溫室氣體類型的覆蓋上，歐盟碳市場最初只限于二氧化碳，但從 2013 年開始， 化工行業中的鋁生產排放出的全氟化碳（PFCs）以及己二酸和硝酸生產排放出的一氧 化二氮（N2O）也會被包括在內，從而將體系的覆蓋范圍擴大了每年約 1 億噸 CO2 當 量。新西蘭碳市場則包括了生物甲烷，這是由于新西蘭是羊毛與乳制品出口大國，農 業排放占據了該國溫室氣體排放的重要部分。 我國碳市場推動覆蓋范圍的增加工作已在有序推進的過程中，根據《全國碳排放 權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》公開征求意見，全 國碳市場即將迎來第一次擴容，水泥、鋼鐵、電解鋁行業預計于 2025 年完成首次履約， 電解鋁行業預計新增四氟化碳和六氟化二碳的管控。這一擴容不僅將增加市場的覆蓋 范圍，也將推動中國碳市場向更多元化的方向發展。

未來中國碳市場需要進一步優化納入標準，擴大市場覆蓋范圍。一方面，可以考 慮逐步降低納入門檻，將更多具有減排潛力的企業和行業納入市場；另一方面，也可 以借鑒歐盟 ETS 等成熟市場的經驗，逐步將建筑、道路運輸等更多行業納入碳市場體 系，形成一個更為全面和多元化的市場格局。這將有助于更全面地反映國家整體的減 排努力，推動碳市場的健康發展。同時，中國碳市場也可以考慮納入更多種類的溫室 氣體，以實現更全面的減排效果，這不僅有助于提升中國在全球氣候行動中的影響力， 也是實現國家長期減排目標的重要步驟。

2.配額分配機制需完善，市場效率待提升

配額分配是碳排放權交易市場的核心環節之一。合理的配額分配機制能夠激勵企 業積極減排，同時保證市場的公平性和效率。然而，中國碳市場在配額分配方面仍存 在一些問題。 一方面，配額分配方法的選擇和參數設定對市場的運行效果具有重要影響。當前， 中國碳市場主要采用基于歷史排放數據的免費分配方法，這種方法雖然簡單易行，但 可能無法準確反映企業的實際減排能力和潛力。此外，免費分配還可能導致企業缺乏 減排動力，因為即使不采取措施減少排放，它們也能通過出售多余配額獲得收益。因 此，未來中國碳市場需要探索更加科學合理的配額分配方法，如基于基準線或行業標 準的分配方法，以更好地激勵企業減排。

另一方面，配額分配的調整機制也需進一步完善。在碳排放權交易的配額分配過 程中，盡管生態環境部發布的《2023、2024 年度全國碳排放權交易發電行業配額總量 和分配方案（征求意見稿）》對基準線進行了優化調整，旨在真實反映行業碳排放實際 水平，但仍存在一些亟待解決的問題。當前采用的基準線法，雖然在一定程度上能夠 反映行業單位產品的碳排放強度目標水平，并通過調整基準線的松緊程度來調節配額 的供需關系，但其合理設計仍面臨挑戰。一方面，基準線的設定需要充分考慮發電行 業技術進步和企業承受能力，但實際操作中往往難以準確平衡這兩方面因素，導致部 分企業配額分配不合理，影響其減排積極性和市場參與度。 此外，配額分配過程中存在的盈余問題也不容忽視。在前兩個履約周期中，碳配 額整體有盈余，但有盈余的企業傾向于囤積配額，導致市場供應不足，影響了碳市場 的流動性和交易活躍度。這種現象不僅削弱了碳市場的價格發現功能，也阻礙了碳減 排目標的順利實現。

與國際碳市場相比，中國碳市場在配額分配機制方面存在一定的差距。歐盟碳市 場采用了一種更為精細和靈活的配額分配方式，既考慮了歷史排放數據，也結合了行 業特點和減排潛力，同時還設置了拍賣等市場機制來調節配額的供求關系，從而提高 了市場的效率和公平性。美國 RGGI 則通過設定固定的排放上限和逐年遞減的配額數 量，激勵企業減少排放并積極參與市場交易。新西蘭碳市場則采用了基于活動的配額 分配方式，根據企業的實際排放情況來分配配額，確保了配額分配的準確性和公平性。 韓國碳市場則通過設定行業減排目標和分配配額的方式，推動了各行業的減排努力。 歐盟、美國 RGGI、韓國和新西蘭在碳排放配額的儲存和預借政策上各有特色。歐 盟允許有限制地儲存配額以應對市場波動；RGGI 則采取無限制儲存策略，并配套實施 配額調整機制；韓國根據具體政策規定儲存配額的細節；而新西蘭可能更注重平衡農 業與其他行業的利益在儲存政策上的體現，各國和地區均旨在通過靈活的政策設計促 進碳市場的穩定運行和減排目標的實現。

因此，在基準線法的實施過程中，需進一步完善配額分配機制。具體而言，要確 保基準線的設定既科學合理，能準確反映行業減排目標，又充分考慮企業實際情況， 確保公平性。此外，建議采取措施激勵配額盈余企業積極參與市場交易，通過釋放配 額供給來增強市場的交易活躍度和流動性。只有這樣，才能確保碳市場健康有序發展， 為實現我國碳達峰、碳中和目標提供有力支撐。

3.碳金融創新不足，市場活躍度待提升

碳金融創新不僅是碳排放權交易市場發展的重要推動力之一，更是實現經濟綠色 轉型和碳中和目標的關鍵一環。然而，當前中國試點碳市場在碳金融創新方面仍存在 一些不足，限制了市場活力的充分激發。同時，全國碳市場由于參與主體的限制，特 別是金融機構無法直接參與市場，也在一定程度上阻礙了碳金融的進一步發展。 一方面，碳金融產品種類有限。當前，試點碳市場上的金融產品主要集中在碳配 額交易和碳信用交易等基礎產品上，這些產品雖然為市場參與者提供了一定的交易選 擇，但缺乏更多樣化的碳金融產品來滿足市場需求。特別是碳期貨、碳期權等衍生品 交易在中國碳市場上尚未得到廣泛應用，這極大地限制了市場參與者利用碳金融產品 進行風險管理和投資的機會。碳期貨和碳期權等衍生品交易具有風險對沖、價格發現 等功能，能夠吸引更多的市場參與者進入市場，增加市場的活躍度和流動性。然而， 由于當前碳金融產品種類的限制，這些功能在中國碳市場上尚未得到充分發揮。

另一方面，碳金融服務的支持體系尚不完善。當前，試點碳市場上的金融機構和 中介機構數量有限，且服務質量和效率有待提高。這可能導致市場參與者難以獲得及 時、專業的碳金融服務支持，進而影響市場的健康發展。此外，碳金融服務的監管和 風險控制體系也需進一步完善。當前，碳金融市場的監管和風險控制體系尚未建立健 全，這可能導致市場參與者面臨較大的風險敞口，進而影響市場的穩定和安全運行。 當前，全球已形成了近 30 個具有相當規模的碳金融市場，它們覆蓋了全球大約 20% 的溫室氣體排放。其中，歐盟起步較早，規模龐大，機制完善，在國際碳金融市場中 占據領先地位；相比之下，中國的碳金融市場處于起步和發展初期，擁有巨大的發展潛力。此處對比歐盟與中國碳市場在市場流動性和風險管理方面的表現，并分析碳金 融的發展對此起到的積極作用。

歐盟作為碳金融市場建設的領頭羊，其市場最為成熟。首先，該市場具有高度的 國際化特性，其二級市場流動性極強。歐盟碳排放配額（EUA）的現貨及其衍生品在 歐洲能源交易所（EEX）和洲際交易所（ICE）上市交易，EUA 期貨和期權交易量大、 活躍度高。此外，參與主體種類豐富，二級市場中除了減排義務實體外，還包括金融 和其他非金融領域的主體，2021 年時，二級市場參與機構數量約為 1000 家。 考慮到中國碳交易產品以現貨為主、歐盟碳交易產品以期貨為主，此處選取 2013~2023 年全國以及地方試點交易所現貨成交均價、2005—2023 年歐洲氣候交易所 歐盟碳排放配額（EUA）期貨結算價作為初始樣本，從交易集中度、有效交易日比例 對于中國、歐盟碳市場的交易流動性進行對比分析。

中國碳交易市場履約期效應較為明顯，通常呈現脈沖式波動，每年有較多時間交 易量幾乎為零，大量交易聚集在碳配額清繳期之前的時段。以“年度交易量前 20%交 易日的交易總量/年度交易總量”衡量各市場交易量集中度（表 4.3），可以看到全國以 及地方碳交易市場的交易集中度均在 60%以上，其中深圳、上海、重慶等多地碳交易 市場在 2023 年交易集中度達到 80%。反觀 EU ETS 碳交易則更為連貫，除了 2005、 2006 年起步階段之外，大多數年份的交易集中度不超過 40%，近年穩定在 33%左右。 對比顯示，中國區域市場交易集中度顯著高于歐盟碳市場。

從中國與歐盟的有效交易日比例（=每年有交易量的日數/每年工作日數）對比也 可以看出，中國碳交易市場履約期效應非常明顯。全國市場及區域市場中交易規模最 大的北京環境交易所近年有效交易日比例不足 60%，2023 年僅有 39%。歐盟碳交易市 場自 2005 年成立以來，有效交易日比例基本保持在 99%以上，每個工作日均有碳排放 權交易，說明歐盟控排企業參與碳交易的程度更深，節能降碳理念深入企業日常管理。

碳市場中的價格波動性較大，企業和投資者在面對不確定的未來碳價時，往往需 要借助金融工具來降低其碳排放成本的不確定性。碳期貨正是這樣一種工具，通過鎖 定未來的碳價，使企業和投資者能夠有效規避碳價上漲的風險，從而穩定其運營成本。 在歐盟碳市場中，碳期貨交易為企業提供了對沖碳價波動的手段。例如，當企業預期 未來碳價會上漲時，可以在期貨市場中買入相應數量的碳配額期貨合約，以鎖定當前 的價格，從而降低未來碳排放成本的不確定性。這一風險管理功能使得企業可以更好 地規劃其碳減排投資和生產活動，避免因碳價波動導致的成本劇烈變化。 在險價值（Value at Risk, VaR）和條件在險價值（Conditional Value at Risk, CVaR） 是金融風險管理中常用的兩種風險度量方法，在碳市場風險管理中的應用具有重要意 義。VaR 提供了一種量化金融資產或投資組合在特定時間段內可能遭受的最大損失的 統計方法，給出損失不超過某一金額的置信水平。對于碳市場，這可以幫助參與者了 解在不利市場條件下可能的損失規模。CVaR 考慮的是超過 VaR 的損失的期望值，因此 可以更好地度量極端市場條件下的潛在損失，提供比 VaR 更全面的風險評估。

此處采用蒙特卡洛模擬方法，通過隨機采樣估計中國各區域、歐盟碳市場的風險 損失，結果顯示（見表 4.5）：一是，中國碳市場的 CVaR 普遍高于 EU ETS。CVaR 的 高值表明，在極端市場條件下，投資者可能遭受的潛在損失較大。這反映了中國碳市 場在價格發現、流動性、市場結構和政策透明度等方面與歐盟相比尚存差距，導致價 格波動較大，極端風險較高。二是，中國全國碳交易市場的 CVaR 整體低于各地方試點 市場。這表明全國碳市場相較于地方試點市場更為穩定，面臨的極端風險較小。全國 市場的廣泛覆蓋和多元交易主體增強了市場流動性，從而降低了價格波動和風險集中 度。三是，EU ETS 在第二階段的 CVaR 顯著降低。這一變化反映了 EU ETS 市場機制 的成熟和改進，降低了系統性風險，提升了風險管理能力，提高了市場運行效率。這 些經驗對中國碳市場的發展具有重要的借鑒意義。

中國碳市場在碳金融創新方面存在一些顯著不足，限制了市場活力的充分激發。 綜合來看，中歐碳市場在市場機制、流動性、價格發現及風險管理方面存在一定差距。 為了推動碳金融創新的發展，需要不斷豐富碳金融產品種類、完善碳金融服務的支持 體系、放寬金融機構參與市場的限制以及建立有效的碳金融創新激勵機制。通過這些 措施的實施，可以進一步激發市場活力，推動中國碳市場的健康有序發展。