中國碳市場現狀如何？

近年來，我國在應對氣候變化和推動綠色低碳發展方面取得了顯著進展，其中碳 市場的建設尤為引人注目。我國碳市場主要分為試點碳市場和全國碳市場兩個階段。

1.試點碳市場

一、 試點市場創新實踐，碳交易機制逐步完善

碳排放配額是碳排放權交易體系的基礎交易產品之一。2011 年，國家發改委發布 《碳排放權交易試點工作通知》，選擇北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳 7 個省市開展地區性碳排放交易市場試點建設。2013 年，深圳碳排放權交易市場正式啟 動，成為國內首個試點碳市場，隨后其他試點市場相繼啟動。2016 年末，福建碳排放 權交易市場啟動。地區試點在碳市場的覆蓋范圍、配額分配方法、履約使用抵消額度 等規則中，進行了創新性的嘗試，為進一步完善碳交易機制提供寶貴經驗。

各試點市場在運行之初，均以地方人大條例或地方政府令的方式發布了相應的碳 排放權交易管理辦法，在其中規定了配額總額和分配與管理、交易、監測、報告與核 查、激勵和約束機制。法律法規的建立是碳排放交易市場有效運行的前提。 在全國碳市場啟動后，各試點市場為進一步落實雙碳目標，也為厘清與全國碳市 場的管理邊界和銜接機制，部分試點市場對原有管理辦法作出修正或頒布新的辦法。

從覆蓋的溫室氣體種類來看，在試點初期，僅重慶覆蓋了《京都議定書》第一承 諾期規定管制的六種氣體，即二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物 和六氟化硫，其他試點市場僅覆蓋二氧化碳。 從參與門檻來看，各試點市場在確定覆蓋行業的基礎上，各試點市場根據自身發 展狀況，多以年排放溫室氣體的二氧化碳當量為指標設定各自的門檻。在確定覆蓋行 時，各試點充分考慮自身經濟結構，例如北京和上海優先納入服務業、上海后納入了 航運業、廣東新增造紙和民航業。在設定門檻時，也對工業企業和其他企業設定不同 門檻，更有如上海為不同行業企業設定了不同的門檻。并且，在發展過程中，各試點 市場不斷降低排放門檻、擴大覆蓋行業，以覆蓋更多企業。 在配額分配方式上，目前均以免費分配為主，其中，深圳、上海、北京、天津對 其儲備配額作出適時進行有償分配以穩定價格的規定，廣東則將有償分配常態化并作 出逐步降低免費比例的規定。在有償的方式中，以固定價格和拍賣為主，拍賣是最常 見的形式。

在抵扣機制上，所有試點市場均可使用自愿減排量抵扣一定比例的配額清繳。自 愿減排量包括國家核證自愿減排量（China Certified Emission Reduction, CCER）和地方 自愿減排量，部分試點市場還包括了林業碳匯項目減排量。同時，還對是否為本行政 核查邊界范圍內產生的核證減排量作出規定，例如深圳不允許使用深圳市碳排放量核 查邊界范圍內產生的核證減排量作深圳市配額履約、北京要求使用京外碳減排量抵銷 比例不高于 2.5%，這通常出于減排效應轉移考慮。除此之外，部分試點市場對抵銷所 用的項目類型和項目時間也做出規定。

二、 成交價差異大，減排成效顯著但因地而異

從成交價和成交量來看，試點市場配額日成交均價存在較大差異，波動情況也不 一。其中，深圳碳市場于啟動初期價格最高，于 2013 年 10 月突破 120 元/噸，隨后走 低，多于 20-40 元/噸波動，近年偶爾上升至 60 元/噸。北京碳市場價格明顯高于其他試 點市場，且總體呈上升態勢。從日成交量看，試點市場成交量波動也與履約期緊密關 聯。 從試點碳市場效果來看，有文章7證明與非試點地區相比，試點地區碳排放顯著減 少，并且這種減排并沒有以犧牲經濟發展為代價。由于地方試點政策的碳排放總量是 在考慮碳強度減排的目標下設定，并且發電部門均涵蓋在內，所以試點地區碳強度下 降、化石燃料能源消耗相對所有能源類型下降。北京碳市場在碳減排目標方面表現最 好，其次是湖北碳市場。也有文章8證明，試點地區的碳排放交易制度使得碳排放總量 減少，并且減排量逐年上升，但并未完全推動低碳創新和產業升級。總體來看，試點 碳市場對于地區減排有明確的推動作用，但不同地區的資源稟賦、政策細節等各不相 同，產生的推動力度不一。

三、 碳金融創新起步，區域實踐奠定全國基礎

自碳交易試點市場建立以來，我國的金融機構圍繞碳配額這一標的物，開展了一 系列碳金融產品的服務與探索。然而，我國碳金融的發展尚未形成規模化效應，多數 產品仍處于零散試點的狀態，實施力度較低，且缺乏廣泛的可復制性。目前僅有碳質 押貸款、碳遠期等少數幾種工具得到了常規化的應用，而大多數工具在初步嘗試之后 并未得到廣泛推廣。 隨著碳市場的發展，碳金融產品不斷創新，包括碳債券、碳基金、碳排放權抵質 押融資等，以滿足市場參與者多樣化的交易和風險管理需求。2022 年 4 月，中國證監 會發布《碳金融產品》（JR/T 0244—2022）金融行業標準，指出碳金融產品可以分為 碳市場融資工具、碳市場交易工具和碳市場支持工具三大類。

融資工具/服務主要包括碳債券、碳資產質押、碳資產回購、碳資產租賃、碳資產托管等。融資工具可以為碳資產創造估值和變現的途徑，幫助企業拓寬融資渠道。 交易工具除了碳配額及項目減排量等碳資產現貨外，主要包括碳遠期、碳期貨、 碳掉期、碳期權，以及碳資產證券化和指數化的碳交易產品等。交易工具可以幫助市 場參與者更有效地管理碳資產，為其提供多樣化的交易方式、提高市場流動性、對沖 未來價格波動風險、實現套期保值。 支持工具主要包括碳指數和碳保險等。支持工具及相關服務可以為各方了解市場 趨勢提供風向標，同時為管理碳資產提供風險管理工具和市場增信手段。

隨著全國碳市場的啟動，碳金融的發展環境得到了顯著改善，并且隨著更多行業 被納入全國碳市場，碳金融的發展基礎將更加堅實，碳金融工具的應用也將變得更加 頻繁。因此，當前我國區域碳市場的碳金融實踐對于未來全國碳金融體系的建設具有 重要的參考價值。 我國區域碳市場在推進碳金融創新的過程中，取得了顯著成果，不僅沿襲了傳統的 金融模式，更在此基礎上開發了一系列創新型碳金融工具，極大地豐富了碳市場的金 融產品和服務。

碳排放權作為一種新興的資產類別，其金融屬性的挖掘和利用成為了市場關注的熱 點。其中，碳排放權質押貸款是一種重要的創新融資方式。控排企業可以將自己持有 的碳排放權作為質押物，從銀行等金融機構獲得貸款資金。這種方式不僅有助于企業 盤活碳資產，提高資產利用效率，同時也為金融機構提供了新的業務增長點。 此外，碳市場還涌現出了一系列非常見的創新金融工具。例如，碳結構性存款，這 是一種結合了碳排放權與金融衍生品特性的存款產品，可以為投資者提供與碳市場價 格掛鉤的收益。賣出回購（或稱為借碳交易）則允許企業在短期內出售其碳排放權以 獲取資金，并在未來回購這些排放權，從而滿足其減排義務。這種交易方式有助于企業優化其碳排放權的使用效率，并降低減排成本。

碳信托和碳托管也是近年來碳市場創新的亮點。碳信托是指企業將其碳排放權委托 給信托公司進行管理和運營，以獲取穩定的收益。而碳托管則是指企業將其碳排放權 交由專業機構進行管理和交易，以最大化其價值。這些創新工具的出現，為市場參與 者提供了更為多樣化的選擇和策略，有助于推動碳市場的繁榮發展。 除了上述創新金融工具外，我國碳市場還積極探索與其他金融市場的聯動。例如， 碳排放權與綠色金融產品的結合，可以推動綠色債券、綠色基金等綠色金融產品的發 展。同時，碳排放權與金融衍生品的結合，也可以為投資者提供更多的風險管理和收 益獲取機會。

2.全國碳市場

一、 發電行業先行，政策法規框架初步建成

2017 年，《全國碳排放交易市場建設方案（發電行業）》的發布標志著全國碳市場 的建立。方案首先將發電行業作為碳市場建設實踐的突破口，分三個階段穩步推進碳 市場的建設工作。第一個階段是基礎建設期，規劃用一年左右的時間，完成全國統一 的數據報送系統、注冊登記系統和交易系統建設。第二階段是模擬運行期，規劃用一 年左右的時間，開展發電行業的配額模擬交易。第三階段是深化完善期，即在模擬運 行檢測完成碳市場機制體系的有效性后，在發電行業交易主體間開展實際的配額現貨 交易。方案先由發電行業作為突破口進行交易，在發電行業碳市場穩定運行后，再逐 步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式。

該方案的實施進度相較于原定計劃存在一定的滯后性，主要有以下兩個原因：一 是 2018 年 4 月，為了更好發揮頂層設計對碳市場建設的作用，應對氣候變化及減排職 能由國家發展改革委調整至新組建的生態環境部，主管部門的變更交接導致方案相應 工作進展趨緩；二是火電行業在 2018 年至 2019 年處于盈利狀況較差時期，毅然按計劃 啟動全國發電行業的碳交易市場，火電行業將面臨較大的節能減排壓力，從而對企業 的發展產生較大影響。所以此方案推動發電行業的碳排放權交易市場的進程較緩。不 過，這個方案以發電行業作為碳市場建設的突破口，向市場傳遞了積極信號，為之后 的政策奠定了基礎。

2021 年 1 月，生態環境部發布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，從配額分配與登記、排放交易、排放核查與配額清繳、監督管理和懲罰角度，規定了碳排放權交 易的流程和規則，為全國碳市場的運行提供了制度框架和操作規范，大大推進了全國 碳排放權交易市場建設。2021 年 5 月，生態環境部正式施行《碳排放權登記管理規則 （實行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》和《碳排放權結算管理規則（試行）》。湖 北碳排放權交易中心負責碳排放權注冊登記系統，上海環境能源交易所負責碳排放權 交易系統。

在政策與制度的不斷完善下，全國碳市場于 2021 年 7 月 16 日在上海環境能源交易 所正式啟動上線交易。全國碳市場第一個履約周期共納入 2162 家發電行業（含其他行 業自備電廠）的重點排放單位，年覆蓋二氧化碳排放量約 45 億噸，按履約量計履約完 成率為 99.5%，一躍成為全球覆蓋碳排放量最大的碳市場。 2024 年 1 月，國務院總理李強簽署了第 775 號國務院令，公布《碳排放權交易管 理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自 2024 年 5 月 1 日起施行。《條例》在充分吸收已 有規章的基礎上，結合此前碳排放交易市場運行過程中得到的實踐經驗，對全國碳排 放權交易市場的交易及相關活動提出了更加明確的監督管理體制、管理制度框架、防 范和懲處碳排放權數據造假行為的規定。《條例》是我國應對氣候變化領域的首個專門 法規，首次以行政法規的形式明確了全國碳排放權市場交易制度，為全國碳市場運行 管理提供法律依據，具有里程碑意義。

2024 年 9 月，生態環境部就《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行 業工作方案（征求意見稿）》公開征求意見。全國碳市場即將迎來第一次納入行業和氣 體類型的擴容，水泥、鋼鐵、電解鋁行業預計于 2025 年完成首次履約，電解鋁行業預 計新增四氟化碳和六氟化二碳的管控。

二、 交易機制實踐中優化，數據質量全面優化

全國碳排放權交易市場的交易規則體系基于市場機制，強調公平、公開、公正和 誠實信用原則。具體而言，生態環境部負責搭建并監管市場運行，確定納入交易體系 的重點排放單位，這些單位需按照政府分配的碳排放配額進行排放，并可在交易平臺 上買賣碳排放權。市場內交易主體包括符合條件的企業和個人，它們可以在國家規定 下通過競價、協議轉讓等方式進行碳排放權交易，以實現各企業的碳排放成本內部化， 從而促進整體溫室氣體排放的減少和綠色低碳技術的發展。此外，交易規則還包括碳 排放配額的分配與清繳機制，其中企業須按期提交足額的碳排放權以履行其減排責任， 并且在一定條件下可以使用核證自愿減排量抵銷部分配額。整個體系設計旨在助力中 國實現碳達峰和碳中和戰略目標。

在配額總量確定方面，在《2019-2020 年全國碳排放交易配額總量設定與分配實施 方案（發電行業）》中表明了配額總量的確定方法，即由省級生態環境主管部門根據本 行政區域內重點排放單位的實際產出量，結合產業布局、經濟增長預期、減排目標等 綜合因素，核定各重點排放單位的配額數量，將核定后的各單位配額數量加總，形成 省級行政區域配額總量。將各省級配額總量加總，綜合考慮有償分配、市場調節、重 大建設項目或發展方向等因素，最終得到全國配額總量，即納入全國碳排放交易市場 企業的排放上限。 在配額分配方式方面，全國碳交易市場目前的配額分配采取免費分配的方式。通 過采用基準法核算重點排放單位所擁有機組的配額量，排放單位的配額量即為其所擁 有各類機組配額量的綜合。1990 年美國《清潔大氣法》修改方案中提出了三種初始分 配方式：免費分配、公開拍賣和固定價格出售。免費分配的模式對于制度的推廣起到 了一定的促進作用，但出于公平性和市場化的考慮，公開拍賣或固定價格出售的分配 模式是必然的趨勢。其中，拍賣的方式為許多研究者的傾向選擇，他們認為拍賣所得 用以減少稅收扭曲的有效性要優于其他分配方式。因此，在最新發布的《條例》第九 條明確了逐步推行免費和有償相結合的分配方式。

在履約方面，全國碳排放體系的有效運轉需要依靠強有力且嚴格的履約機制，敦 促重點排放單位按時履行配額清繳義務。一個履約周期是指配額從分配到控排企業到 企業向政府主管部門上繳配額的時間周期。在履約期臨近清繳時，第三方審核機構將 對重點排放單位進行審核，將控排企業實際的二氧化碳排放量與其所獲配額進行比較， 配額盈余企業其配額可以出售或沿用至下一履約周期，配額不足企業則需在碳市場中購買配額，用以補足配額缺口，完成履約。

中國目前碳排放權交易履約實行“二級管理”來促進控排企業按時完成履約。首 先，國務院生態環境部負責全國碳排放權市場的建設，并進行統籌地管理與監督，主 要負責配額清繳的情況公布。其次，各省級生態環境主管部門對各行政區域內的控排 企業碳排放權交易具有具體的管理權，如果重點排放企業不按時履約，省級生態主管 部門有權予以其行政處罰，從而督促企業加強自覺履約。 同時，為了保障履約的執行，生態環境部搭建了數據信息系統，對于支持和保障 全國碳市場的有效運行起重要作用。其中全國碳市場管理平臺將承接控排企業數據核 查報送，并進行碳排放數據質量監管和審核；全國碳排放權注冊登記結算系統則記錄 配額的持有、變更、清繳、注銷等信息并提供結算服務，交易系統保障配額集中統一 交易。而《條例》則運用大量篇幅明確重點排放單位、生態環境主管部門和技術服務 機構的職責范圍，特別是其對數據真實性負責的流程，并且全面加強了對其違法行為 的懲罰力度。

在推動技術發展方面，當前的配額分配方法允許加裝碳捕集利用與封存（Carbon Capture, Utilization and Storage, CCUS）的機組通過出售富裕配額而盈利，這種機制有 望加速 CCUS 技術在電力行業的部署應用。由此可見碳市場的具體設計，如配額分配 方法和豁免規則等，與其他政策支持相結合，將推動碳排強度低的技術的應用與發展， 進而推動碳排強度的降低和碳排放總量的減少。 伴隨各行業“雙碳”政策的迅猛推進，碳交易體系也注重與其他減排政策的協調 推進。目前以發電行業為主的碳配額交易體系已然注意到了與非化石能源電力消費的 連接。《條例》第三十一條規定，重點排放單位消費非化石能源電力的，按照國家有關 規定對其碳排放配額和溫室氣體排放量予以相應調整。這一規定將碳排放權交易市場 與綠色電力的消費結合起來，在碳排放核算中納入綠證應用的影響。同期，國家發改 委、國家統計局、國家能源局聯合印發《關于加強綠色電力證書與節能降碳政策銜接， 大力促進非化石能源消費的通知》，其中也強調了完善綠證與碳核算和碳市場管理銜接 機制的重要性，推動節能降碳政策間的銜接與協調推進。

三、 邁入第三個履約周期，市場活力逐步提升

碳價作為價格信號，具有引導控排企業綠色轉型，優化資源配置等重要作用。全 國碳市場的碳價變動本質上是受供求關系變化影響，但同時政策預期也會影響價格的波動。從需求側來看，當宏觀經濟狀況較好，企業一旦擴大生產規模，則相應的碳排 放需求提高，在碳配額供給一定的情況下，碳配額價格隨之走高。從供給側來看，碳 配額總量、配額分配方式、CCER 抵消機制等“頂層設計”決定著市場的總供給。 截至目前，全國碳交易市場可以分為三個履約周期。第一個履約周期為 2021 年 7 月 16 日至 2021 年 12 月 31 日，第二個履約周期為 2022 年 1 月 1 日至 2023 年 12 月 31 日。2024 年 10 月 15 日，生態環境部發布《關于做好 2023、2024 年度發電行業全國碳 排放權交易配額分配及清繳相關工作的通知》，并印發實施《2023、2024 年度全國碳排 放權交易發電行業配額總量和分配方案》（以下簡稱《方案》），對 2023、2024 年度發 電行業碳排放配額預分配、調整、核定、清繳等各項工作進行部署，標志著碳市場第 三個履約期清繳啟動。

2021 年 7 月 16 日，全國碳排放權交易在上海環境能源交易所正式啟動，另外由湖 北碳排放權交易中心負責全國碳排放權的注冊登記。啟動首日，全國碳市場碳排放配 額（CEA）掛牌協議交易成交量就達到 410.4 萬噸，成交額達到 2.1 億元。全國碳市場 第一個履約周期中，碳排放配額累計成交量 1.79 億噸，累計成交金額 76.61 億元，成交 均價 42.85 元/噸，每日收盤價在 40-60 元/噸之間波動，價格總體穩定。在履約期之中 的月份，市場交易量很小，日均幾乎不超過 250 萬噸，碳價走勢也基本保持在 40 元/噸 的價格區間。碳價在 2021 年 12 月有明顯的上升趨勢，主要是由于第一履約期臨近結 束，企業集中進行碳配額交易履約，此時市場需求量集中增加，市場交易量上升，從 而帶動碳價攀升。市場活躍只集中在履約期結束時的現象反映出納入市場的控排企業 多數存在著交易行為明顯被動受到履約政策的影響，市場主體交易不活躍。

在第二個履約期之中，市場交易仍存在第一履約期中存在的臨近履約截止時間市 場才集中進行交易的現象。2022 年全年碳價保持在 50-60 元/噸的價格區間波動，碳價 較為穩定。但 2022 年 12 月市場的交易活躍度有明顯的提升，但是市場價格卻震蕩頻 繁，并沒有明顯的上升或下跌。從圖 2.3 也可以發現從 2023 年 3 月起，碳價逐步開始 擺脫在 50-60 元/噸區間小幅波動，開始逐步提升。這是因為在 2023 年 3 月 15 日，生 態環境部發布了《2021、2022 年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案 （發電行業）》，其中提到 2021、2022 年度配額實行免費分配，采用基準法核算機組配 額量，方案下調了各類火電機組供電、供熱碳排放基準值，而修正系數與第一履約期 系數保持一致。因此，控排企業所分配到的機組配額量均有所減少，這意味著市場配 額盈余下降，即市場配額供給量下降，控排企業難度加大，因此需要購買配額的企業將增加，市場偏向需求大于供給，碳價走勢上漲，促進市場交易增加。

2023 年 7 月 17 日，生態環境部發布了《關于全國碳排放權交易市場 2021、2022 年度碳排放配額清繳相關工作的通知》，要求各省級生態環境主管部門要確保 2023 年 11 月 15 日前本行政區域內 95%的重點排放單位完成展約，2023 年 12 月 31 日前全部重 點排放單位需要完成履約。因此第二履約期的配額清繳時間較于第一履約周期提前了 一個月，為了在規定時間內完成配額清繳工作，市場成交量集中增加，而由于第二履 約期的免費配額收緊，市場上供需差異較大，因此大量企業進行配額交易，交易量推 動碳價隨著第二個履約周期截止時間到來而持續攀升。2023 年，碳配額成交量為 2.12 億噸，總成交額 144 億元，分別是去年的 4.2 倍和 5.1 倍。2023 年 10 月 20 日，碳配額 達當年最高成交價 81.67 元/噸。

2024 年以來，碳價走勢持續強勁，與以往不同的是，碳價在非履約期仍然保持高 位運行，并且全國碳市場收盤價于 3 月 28 日突破 90 元/噸，這主要與強有力的政策推 動有關。《條例》的發布首次以行政法規的形式明確了全國碳排放權市場交易制度，并 且諸多條款在各方面為碳價的上漲提供了支撐。《條例》中相關規定著力于提升市場活 躍度，包括對交易主體行業范圍的擴容、推進免費和有償方式相結合等。同時《條例》 對數據真實性提出高要求，并嚴厲打擊違規行為。這些條款在一定程度上表明了市場 擴容、需求增加、配額成本提升等信號，推動了碳價的走高。另外，CCER 重啟，其價 格與配額價格有一定關聯。重啟的 CCER 方法學范圍較小、認證較為嚴格，這使得其 價格相應提升；反之也可能存在參與方推動配額價格提升以帶動 CCER 價格走高而獲 利的情況。 在保障電力行業快速發展、能源安全的前提下，2023 年全國火電碳排放強度（單 位火力發電量的二氧化碳排放量）相比 2018 年下降 2.38%，電力碳排放強度（單位發 電量的二氧化碳排放量）相比 2018 年下降 8.78%，通過碳市場推動溫室氣體減排，促 進能源結構調整，激勵先進、約束落后的導向作用更加明顯。