智慧城市一網統管發展背景、運營趨勢、挑戰及目標分析

一網統管成為提升城市治理體系和治理能力現代化的重要抓手。

1.智慧城市“一網統管”發展概述

“一網統管”的概念源于上海市在城市管理精細化工作中的經驗總結。2019年年初，上海市委、市政府聚 焦城市管理提出“一屏觀天下、一網管全城”的目標要求，在全市層面規劃了城市運行“一網統管”的雛形。 2020年以來，“一網統管”頻繁出現在各級政府發文中，從中央到地方政府陸續出臺相關政策、規劃及行動計 劃，支持加快推進“一網統管”建設。“一網統管”實現了從上海探索到全國創新實踐，已成為“十四五”期 間我國推進新型智慧城市建設、提升城市治理智能化水平的重要內容。 目前“一網統管”尚無統一和明確的定義，本研究報告在借閱相關文獻基礎上將“一網統管”描述為： “一網統管”是以推動實現城市治理體系和治理能力現代化為目標，以理念、技術、機制和組織協同創新為主 線，通過先進的平臺技術手段、配套的體制機制變革、完善的規章制度，宏觀上面向經濟、政治、文化、社 會、生態文明“五位一體”各領域的政府管理服務，微觀上聚焦城市治理多跨事件，形成的橫向跨部門協同、 縱向跨層級聯動的現代化城市治理模式。

隨著城市治理體系和治理能力現代化的推進，城市運行“一網統管”自下而上成為國家層面的方案選擇 后，很快又自上而下轉化為各地提升城市治理科學化、精細化、智能化水平的具體部署。各級政府在國家政策 指引下，主動作為、勇于創新，積極探索城市治理新模式。 上海市著眼“高效處置一件事”，探索超大城市數字化治理。2020年4月，上海市發布《上海市城市運行 “一網統管”建設三年行動計劃》，這是我國首個地方政府正式發文提出“一網統管”建設。上海市“一網統 管”建設聚焦超大城市治理體系和治理能力現代化，從機制改革和平臺整合兩個層面入手，以城市運行管理中 心為運作實體，以城市運行管理系統為基本載體，打造“三級平臺、五級應用”邏輯架構，圍繞“高效處置一 件事”，營造“觀全面、管到位、防見效”的智能應用生態，實現“一屏觀天下、一網管全城”，推動城市管 理手段、管理模式、管理理念創新，讓城市更聰明、更智慧，讓群眾更有獲得感、幸福感、安全感。

廣東省自上而下，探索省域治理“一網統管”。廣東數字政府建設持續領先，為推進省域治理“一網統 管”系統工程創造了良好開端。2021年5月，廣東省印發《數字政府省域治理“一網統管”三年行動計劃》， 自上而下開啟了智慧科學省域治理新模式的變革。廣東省按照“1+3+5+N”架構，以“粵治慧”為基礎，充分 發揮省、市、縣（市、區）“一網統管”基礎平臺作用，推動多源數據融合，圍繞省、市、縣（市、區）、鎮 （街）、村（社區）各級政府的治理場景和需求，建立五級用戶體系，并根據各級需求建設各類特色應用專 題，致力實現省域范圍“一網感知態勢、一網縱觀全局、一網決策指揮、一網協同共治”。 北京市強化網格化管理實踐，提升智慧城市管理能級。北京市是網格化城市管理的發源地，經過多年探索 實踐，網格化已成為北京城市管理服務的主要工作方式和載體。依托網格化城市管理實踐經驗，北京市基于統 建的“三京”“七通一平”等智慧城市共性基礎設施，堅持多網合一、平臺共用和數據共享，搭建了“模塊— 系統—平臺”技術架構，擴展城市運行智能應用場景，構建起“一網統攬全局、一網統領行業、一網統管全 城”的管理新模式，進一步提升首都城市管理科學化、精細化、智能化水平。

杭州市聚焦城市運行安全，形成城市安全數字治理系統解決方案。杭州堅持平時干凈有序、戰時平穩安全 的目標，以“領域→事項→指標→數據→模型→閾值→預警→處置→閉環”的工作路徑，持續推進城市運行與 安全領域核心業務數字化，不斷夯實城市運行安全數智底座，建立城市生命體征預測預警、數據分析功能，推 動源頭治理。平時確保市政設施、市容景觀、城市環境等領域事項有序運行；戰時支撐城市生命線、安全生 產、公共安全、自然災害四大安全領域事項平穩安全，打造了全域覆蓋、全市一體、平戰結合、實用高效的城 市運行“一網統管”杭州模式，全面提升城市精細化管理水平和安全風險防控能力。 廈門市注重整合復用，快速提升城市治理能力。廈門數字政府建設基礎扎實，各部門在相關城市治理、社 會管理等方面信息化水平較高，通過整合復用和部分新建的方式，搭建了數字體征態勢、城市事件協同管理等 城市治理平臺和物聯感知中臺、AI中臺等統一數字底座，重點開展城市治理中高頻事件和跨部門事件的應用場 景建設。在保持各部門原有業務系統、工作格局基本架構的同時,圍繞“高效處置一件事”,通過強化數據賦 能、技術支撐和業務協同，推進流程再造，為跨部門、跨系統、跨層級的聯勤聯動增效賦智，快速提升城市治 理能力。

一網統管”建設和運營是涉及多平臺、多部門、多主體的復雜性系統工程，面臨的業務場景和處置對象 主要為跨部門、跨地區的城市治理疑難問題，對管理機制、專業素養等要求較高，與智慧城市建設一樣，“一 網統管”建設只有起點，沒有終點，構建完善的運營體系是保障“一網統管”高效推進與發揮價值的重要手 段。“一網統管”運營可看作是智慧城市運營在城市運行管理領域的具體化，具體而言，是以全面監測城市生 命體征狀態，全面分析城市運行管理服務，全域處置城市生產、生活、生態等各領域事件為目標，在市、區 縣、街鎮、村社等不同層級，以線上線下相結合的運營手段與運營載體，通過對城市事件相關的平臺、數據、 業務、應用等資源，開展的一系列融合性、系統性的運行、維護、管理、經營活動。

當前，部分地區在推進“一網統管”的過程中，積極探索長效運營實踐，在開展專業運營、釋放數據要素 價值、豐富實戰場景等方面持續創新，如上海市新成立三級城市運行管理中心實體運作，廣州市在國內率先發 布了市域治理“一網統管”服務能力評估指標體系，南京市鼓勵市場主體為“一網統管”提供技術和數據服務 等支持，寧波市構建城市生命體征監測場景把握城市全域態勢，廈門市打造協同治理場景支撐跨部門協同聯 動，常熟市虞山街道聚焦基層治理難題推進服務及治理場景向基層終端延伸等。通過運營機制的改革創新、數 據資源的融合賦能、數字技術的深度集成、應用的持續創新與迭代推廣、標準規范體系的有序保障等多種方 式，“一網統管”各項工作能夠得以有序推進。然而從普遍角度看,“一網統管”推進時間不久，整體仍處于起 步階段，政策文件中還較少提及對于運營的指導要求。雖已有部分地區做了初步的摸索嘗試，但大多數地區尚 未形成完善的“一網統管”建設運營體系，線上數據共享不足、平臺支撐和賦能作用有待強化，線下基層隊伍 結構、素質能力較難適應“一網統管”工作要求，“一網統管”建設工作實效缺乏合理權威的評價標準等問題 凸顯，亟待構建“一網統管”長效運營體系。 為落實中央關于政務信息化共建共用的相關要求，加大集約共建力度，“一網統管”通常需要基于各地已 有的智慧城市等信息化建設成果去開展工作，為保障建設成效實現建設目標，其建設與運營往往需要同步推 進。通過強化長效的專業運營，將“一網統管”建設從技術導向轉為價值導向，注重技術與業務、管理的同 步，將起到事半功倍的建設效果。未來隨著“一網統管”在全國的推廣創新，通過運營反饋建設成效，指導下 一步建設開展將成為更加普遍的工作模式。

2.智慧城市“一網統管”運營發展趨勢

要素體征化為“一網統管”運營提供新動能。城市化進程的加快以及城鎮化率的提高，帶來了流動人口大 幅度轉移、治安形勢復雜化，城市資源環境承載力與城市化發展規模矛盾日益突出的問題。通過全面匯聚 “人、地、事、物、情、組織”等城市治理數據要素，構建指標計算模型、監測預警模型進行數據深度挖掘分 析，有利于輔助洞察城市運行現狀、評估城市管理能力、預測城市運行趨勢，支撐提升城市運行“一網統管” 的科學化、精細化、智能化治理水平，提高政府預測預警能力以及應急響應能力。 場景實戰化為“一網統管”運營提供新活力。以“高效處置一件事”為切入點，積極探索基礎平臺滿足城 市常態運行與應急指揮狀態的需求切換。支撐平臺系統功能的不斷拓展，尤其在面對如重大節慶活動以及防汛 防臺、公共衛生安全等重大事件時，要求“一網統管”平臺具備共性資源的彈性拓展能力、功能模塊的靈活耦 合能力，以支撐政府各類場景應用模塊開發。聚焦大數據與 AI 核心技術，將“一網統管”與實際場景相結合， 先行先試開發網絡輿情追蹤、市場風險洞察、災害氣象識別預警、城市規劃設計與推演等各領域的應用，通過 模擬實戰、演練等方式，提高“一網統管”的實用性和可操作性。

需求特色化為“一網統管”運營提供新引擎。目前，全國各地“一網統管”工作充分體現了本地個性化特 征，呈現百花齊放趨勢。如杭州結合本地單車管理繁雜的實際，建設了公共慢行交通管理系統，平臺接入全市各 單車企業的運營管理數據，通過平臺實時監控市場上投放單車數量，根據各單車企業運營情況，調整企業的單車 投放份額，實現對全市單車投放的總量控制；上海黃浦區針對本地旅游高度發展的實際情況，針對性開發了“客 流眼”智能應用場景，實現各旅游區域的人流情況實時監測、準確預警、及時處置；深圳市龍崗區創新探索“一 網統管”政府巡查工作新模式，各類巡查工作在一個平臺進行、按一套流程開展，巡查工作臺匯聚了“四實”信 息采集、三小場所巡查、違建巡查、古樹名木巡查、農業巡查等工作，助力提高巡查工作監管效能。 數據智能化為“一網統管”運營提供新觸角。城市是一個復雜的系統工程，各種部事件極為龐雜，如公 路、建筑、橋梁、電網、給排水系統、油氣管道、井蓋、垃圾桶等，運用物聯網或AI技術，可以實現人與物、 物與物相聯和遠程控制，及時掌握城市部件和事件狀態信息，解決空間上難以觸及、時間上難以持續、現象上 難以判斷和取證的城市管理盲點、痛點、難點，如消防水壓、電梯運行安全、水箱水蓋管理等，延伸到城市各 個“神經末梢”，實現城市連接從人與人的拓展延伸到人與物、物與物的連接，實現萬物互聯、全域感知，實 現“一網統管”運營的全覆蓋、全過程、全天候。

機制協同化為“一網統管”運營提供新保障。城運中心作為“一網統管”指揮與運營的實體單位，以網格 人員為主體，逐步將各居住小區、商務樓宇、經濟園區的物業服務公司納入響應終端，接受城運中心指揮調 度。同時，城運中心聯動“110”“119”“122”等報警服務臺，逐步建立警情類/非警情類、緊急類/非緊急 類工單雙向分流協作機制。另外，各地對基層執法管理和輔助力量進行不同程度的整合，打造平戰融合協同處 置機制。圍繞“高效處置一件事”，打造“一網統管”案件流轉、作戰指揮和聯勤聯動的中樞和載體，支持主 動、被動及自動發現多源案件接入，支持案件處置流程靈活定義，支持城市運行可協同、可監管、可督辦、可 考核，實現全局協同、全面指揮與全程督辦。

3.智慧城市“一網統管”運營面臨挑戰

“一網統管”的上線使用，賦能基層治理及事件監測，極大推動了跨部門、跨層級、跨系統的事件處理效 率，提升政府服務效率和滿意度。但在“一網統管”的運營和使用過程中，仍然遇到了很多問題，待進一步研 究解決，面臨主要問題如下： （1）“一網統管”運營缺乏專門的組織管理機構和完善的運營支撐體系。當前，許多地方政府缺乏常設 的跨部門協調組織機構和統籌協調能力，同時缺乏相應的運營體系來提供支持。這導致地方的“一網統管”很 難有效運轉，跨部門、跨層級事件協調處理困難。此外，缺乏跨部門考核激勵機制，難以推動相關力量對“一 網統管”的工作提供支撐。 （2）“一網統管”項目多重視前期系統軟硬件建設，而缺乏對后期業務運營的規劃，導致實際業務運行 效果不理想。在業務運營中跨級聯動的社會治理能力尚需提升，涉及市、區縣、街鎮、村（社區）四級協同尚 未理順，場景化條塊業務融合效果不夠理想，線上線下業務融會貫通有待深化。“一網統管”運營還存在相關 業務事項梳理細化程度低、事項清單梳理不清晰、權責界定不夠精細等問題，導致事件分撥處理不準確，影響 事件及時解決。

（3）“一網統管”運營的數據價值未能充分挖掘，同時數據質量難以滿足業務運營的需求。雖然“一網 統管”業務接入大量各類數據資源，但數據使用多數只是限于看板展示，缺乏深層次的分析研究。相關數據資 源建設體系不完善，缺乏數據資源建設標準及相關支撐工具，而且數據更新不及時，導致數據質量無法滿足業 務運營需要。 （4）“一網統管”運營如何通過“場景化智能運營和創新”提升城市治理效能有待探索。采用智能化方 式輔助城市治理場景需持續創新和完善，尤其是涉及民生的城市管理事件類和城市管理部件類案件，大部分需 要工作人員人工到現場確認案件信息后才能給出處置方案，處置完成后需再次到場拍照確認處置情況，費時費 力，隨著案件量不斷增長，極易引發累加效應，導致案件處理周期變長、辦結率下降。 （5）“一網統管”業務運營需要統籌構建標準體系，推動流程和接口標準化，事件處理跨系統協同。目 前“一網統管”集成平臺錯綜復雜，業務之間協同不清晰，導致跨系統事件流轉存在困難，很多系統難以有效 利用。此外“一網統管”涉及各個部門子系統多，技術架構有差異，系統互聯互通對接效率低下，導致各類子 系統的作用難以充分發揮。

4.智慧城市“一網統管”運營目標

智慧城市“一網統管”運營的核心是充分運用智能化技術和方式，通過對數據、業務和組織等進行連接、 融合、協同和重構，對城市進行有效治理和趨勢預測，實現對城市治理事件進行集成化、協同化、閉環化的高 效處置，以及城市治理要素、對象、過程、結果等各類信息的全景呈現。具體目標參考如下：

（1）建好城市一張網，支撐智慧城市精細化治理 “一網統管”的基礎是建好“一張網”，是信息技術與城市管理的深度融合。利用5G、IPv6+等新一代信 息技術實現城市治理對象、資源、工具等的有機連接，打通條塊業務系統互不相連的樹狀結構，統一城市級各 類傳感器聯接管理、數據采集及共享，統一可靠網絡回傳，統一物聯安全接入，推動共性基礎設施建設。融合 城市管理基礎網格，構建起信息全覆蓋、要素全聯通的城市治理全景“一張網”，通過實現信息的全面共享和 協同合作，推動跨部門、跨層級的協同聯動。為城市運行提供“橫到邊、縱到底、無死角、全環節”共享平臺 資源和數據服務，支撐城市精確治理及智能化演進。

（2）融合城市治理業務，推動治理流程再造 以事項清單標準化管理為基礎，推動智慧城市“一網統管”數據融合、業務融合和管理融合。推動城市政 府按照“一網統管”要求，全面梳理業務流程，通過梳理事項清單，優化核心同類事項、相似事項、重復事 項，建設統一目錄清單，確保不同層級、不同區域相同事項基本要素完全統一。厘清事項責任邊界，優化事項 處理流程，建立健全全生命周期監管機制，推動城市治理業務融合和流程再造，為城市協同治理提供工作基礎。

（3）聯動政府治理主體，統一“一網統管”體系 推動城市治理體制機制創新，促進黨和政府社會服務與城市管理工作重心下移，構建多元共治共贏的城市 治理格局。建立線上線下融合的“三級平臺、五級應用”一體化指揮協同體系，形成橫向到邊、縱向到底、互 聯互通的矩陣結構。建設市、區縣、街鎮三級管理機構，明確各層級功能定位、職能分工，使各層級能充分發 揮數據賦能、系統支撐、信息調度、趨勢研判、綜合指揮、應急處置等職能，推進社會協同，實現跨部門跨層 級的資源整合和協同聯動，推動城市治理各類事項能夠集成化、協同化、閉環化處置。

（4）量化城市特征，識別預警預防城市風險 通過平臺的建設和運營，沉淀大量的各類數據，經過大數據分析和算法模型匹配，結合實際治理專題場 景，形成有數據支撐的“城市體征分析報告”，從宏觀和微觀兩個維度為城市運行管理提供決策依據。通過深 度分析挖掘數據，識別城市風險隱患，探索城市“城市病”、“重難點”問題的根因，及時處置解決，從源頭 上預警預防，防止問題擴大發酵，助力城市治理“防患于未然”。

（5）事件快速處置，提升群眾辦件滿意度 踐行以人為核心的城市發展理念，通過主動為群眾提供多樣化、專業化服務，實現網格基礎信息準確、民 意反映順暢、遇事處置快速，解決群眾、企業關心的問題，維護群眾合法權益，持續提升群眾、企業獲得感。