香港城市更新歷程梳理

就香港的都市更新制度而言，初代的市區(qū)更新計 劃由香港房屋協(xié)會和土地發(fā)展公司負(fù)責(zé)；后來 的區(qū)域性城市更新計劃主要由專責(zé)機構(gòu)?市 區(qū)重建局推動，并邀請私人發(fā)展商參與其中。

1. 香港的初代城市更新

早于 1970 年代，政府曾把部分殘破舊區(qū)列為環(huán)境 改善區(qū)，在 1974 年香港房屋協(xié)會更推出一項市區(qū) 改善計劃。然而，早期的市區(qū)改善工作受當(dāng)時經(jīng)濟 環(huán)境限制，加上只有零星的重建項目，整體市區(qū)更 新進程緩慢。

在 1998 年，政府嘗試有系統(tǒng)地進行市區(qū)重建工作， 成立獨立的公營機構(gòu)土地發(fā)展公司（土發(fā)公司）專 責(zé)重建項目，邀請發(fā)展商合作為舊區(qū)進行重建。不過， 土發(fā)公司以自負(fù)盈虧的方式運作，對無利可圖的重 建項目的積極性較低。同時，礙于土發(fā)公司收購物 業(yè)時需要跟業(yè)主進行長時間的商討，又沒有足夠的 資源為受影響住戶進行安置，難以推行市區(qū)重建計 劃，城市更新進程未能應(yīng)付舊區(qū)老化的速度。

2. 香港市區(qū)重建局的成立是城市更新進程轉(zhuǎn)折點

政府此后宣布成立市區(qū)重建局（市建局）取代土發(fā)公司。 市建局是根據(jù)《市區(qū)重建局條例》于 2001 年 5 月成立的 法定機構(gòu)，專責(zé)推動和促進香港市區(qū)更新。發(fā)展局公布的 《市區(qū)重建策略》為政府策略，市建局則為執(zhí)行者。政府 首次采取全面綜合的模式進行市區(qū)更新，而不再是零星的 拆卸重建。除了修復(fù)殘破樓宇，市建局還會重新規(guī)劃市區(qū) 的土地用途和交通網(wǎng)絡(luò)，以及保育、活化重建范圍內(nèi)具歷 史文化意義的建筑物，市區(qū)更新的同時亦保留地區(qū)獨有的 色彩。 根據(jù)《市區(qū)重建局條例》，市建局可以“發(fā)展項目”或“發(fā) 展計劃”方式實施市區(qū)重建。

發(fā)展項目或發(fā)展計劃展開后，市建局便可收回土地進 行重建。市建局先以私人協(xié)商的形式向重建范圍內(nèi)的 業(yè)權(quán)人及占用人提出收購建議。市建局會向受收地影 響而又符合資格的人士作出法定補償及特惠土地補償 建議。若當(dāng)局收購工作已進入成熟階段，但未能以私 人談判方式收購剩余業(yè)權(quán)的時候，有權(quán)引用《市區(qū)重 建局條例》向發(fā)展局局長提出申請，要求向行政長官 會同行政會議建議，根據(jù)《收回土地條例》收回有關(guān) 重建項目所需的業(yè)權(quán)。政府批準(zhǔn)收地后，會在憲報刊 登收地公告和在重建范圍張貼通告，并向相關(guān)土地的 業(yè)權(quán)人和占用人提出補償建議。收地通告發(fā)出三個月 后，有關(guān)業(yè)權(quán)便復(fù)歸政府所有。當(dāng)中值得留意的是，《收 回土地條例》并沒有就市建局以私人協(xié)商方式收購的 業(yè)權(quán)訂下任何硬性的百分比。

集合所有業(yè)權(quán)后，局方先邀請發(fā)展商提交發(fā)展意向書。 招標(biāo)遴選小組會根據(jù)發(fā)展經(jīng)驗和財政能力等條件詳細(xì) 考慮發(fā)展商提交的發(fā)展意向書，隨后挑選符合資格的 發(fā)展商，邀請他們提交合作發(fā)展標(biāo)書競投土地。中標(biāo) 者需與局方簽訂協(xié)議，訂明商業(yè)條款，其中有可能包 含了日后出售項目時的分紅比例，不過商業(yè)條款的詳 情多是非公開的。

由此可見，市建局比土發(fā)公司更具行動性和效率。首先， 《收回土地條例》的存在讓市建局與業(yè)權(quán)人商討收地 安排時獲得更大的主動權(quán)及話語權(quán)，令收集業(yè)權(quán)所需 的時間大幅收縮。另外，市建局擁有更多資源為受影 響的業(yè)權(quán)人或建筑物占用人進行安置，例如香港房屋 協(xié)會和香港房屋委員會早年已與市建局建立伙伴關(guān)系， 會預(yù)留公屋單位安置受重建項目影響的租客，可減低 收地過程的阻力。還有，政府為增加市區(qū)重建計劃財 政上的可行性，為市建局提供了不同形式的補助，包 括以豁免補地價形式批地予市建局，以減低土地成本， 而發(fā)展商一般需要在出售項目并達到預(yù)設(shè)的收益時向 市建局分紅。所以，市建局比土發(fā)公司更能財政自給， 另一方面發(fā)展商因為項目風(fēng)險大大降低也更樂于參與 市區(qū)重建項目。

3. 初期的區(qū)域性市區(qū)更新計劃和千禧后保育項目

市建局成立初期較為側(cè)重重建項目的經(jīng)濟效益，令項目過于商業(yè)化。另一方面，這個時期的政府保育工作同樣 未能平衡經(jīng)濟利益和文化歷史的保存。