城市更新發(fā)展政策、模式與案例經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

未來的城市更新將更注重投入產(chǎn)出的統(tǒng)籌兼顧及項(xiàng)目后期運(yùn)營，留、改的比例將明顯提升。

一、政策背景解讀

隨著城市化漸入尾聲，中國新型城鎮(zhèn)化開始從增量開發(fā)時(shí)代向存量改造時(shí)代轉(zhuǎn)型。當(dāng)前城市 建設(shè)的主要的矛盾已不再是城市設(shè)施供應(yīng)不足，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘性O(shè)施老化、功能不足、無法 滿足人民日益增長的美好生活需求的矛盾。我國已逐步邁向城市高質(zhì)量發(fā)展階段，提倡通過 對(duì)老舊設(shè)施的有機(jī)更新，煥新新時(shí)代下中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)功能區(qū)的發(fā)展活力。自 2014 年國 土資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，到 2021 年“城市更新”正式納 入十四五期間重大工程項(xiàng)目，城市更新在國家層面戰(zhàn)略部署中的重要性越發(fā)顯現(xiàn)，通過近 10 年對(duì)城市更新的謀劃和探索，我國城市更新的政策指引已進(jìn)入系統(tǒng)性精細(xì)化發(fā)展階段。

城市更新是多維因素驅(qū)動(dòng)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，地方經(jīng)濟(jì)水平的差異、民眾需求的不同、環(huán)境因素的影響等均可能導(dǎo)向地方 城市更新向不同細(xì)分領(lǐng)域深入發(fā)展。因此，各地方政府近年來在中央政策引領(lǐng)下，結(jié)合地方城市發(fā)展的實(shí)際情況，紛紛因 城施政、圍繞人本需求探索可持續(xù)發(fā)展的城市更新模式。

二、城市更新模式及案例經(jīng)驗(yàn)

從城市更新的發(fā)展實(shí)踐來看，各地均在探索“市場(chǎng)化”的城市更新路徑，但在諸多以公共利益為 主導(dǎo)的領(lǐng)域，“政府主導(dǎo)”占據(jù)重要地位。在“市場(chǎng)化更新”和“公益性更新”二者的平衡中， 衍生出當(dāng)前城市更新的三種主流模式：政府主導(dǎo)模式、市場(chǎng)主導(dǎo)模式以及多元合作模式。 從更新策略來看，根據(jù)更新改造的內(nèi)容屬性及更新改造的強(qiáng)度要求，城市更新大體可劃分為：綜 合整治類（留）、改建加建累（改）、拆除重建累（拆）三大類別。目前，隨著中國城市化進(jìn)程 的快速發(fā)展，更新策略已由之前的大量拆除重建逐漸向“微更新”、“微改造”側(cè)重。可以預(yù)見， 未來的城市更新將更注重投入產(chǎn)出的統(tǒng)籌兼顧及項(xiàng)目后期運(yùn)營，留、改的比例將明顯提升。

1. 綜合整治類項(xiàng)目

以政府主導(dǎo)的開發(fā)模式為主

綜合整治類項(xiàng)目更新強(qiáng)度最低，具體表現(xiàn)為少拆或不拆。其 更新內(nèi)容涵蓋外觀修繕、加建電梯等輔助性設(shè)施完善公共服 務(wù)設(shè)施、保護(hù)活化利用文物或歷史風(fēng)貌區(qū)及歷史建筑等。 該類項(xiàng)目多以政府主導(dǎo)模式實(shí)施開發(fā)，對(duì)于公益屬性比較 強(qiáng)、資金需求不大的項(xiàng)目，往往利用財(cái)政資金直接投資進(jìn) 行開發(fā)建設(shè)；如南京市玄武區(qū)香林寺溝片區(qū)環(huán)境綜合整治 工程項(xiàng)目，該項(xiàng)目由玄武區(qū)建設(shè)房產(chǎn)和交通局總體負(fù)責(zé)項(xiàng) 目統(tǒng)籌，玄武區(qū)城市建設(shè)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)開發(fā)代建，改 造內(nèi)容包含涉及征收非營業(yè)用房 1300 平方米、營業(yè)用房 2300 平方米。新增綠道 200 米，新建綠化景觀，道路硬 質(zhì)鋪裝改造 2.5 千米等。項(xiàng)目總投資 4.1 億元，資金來源 全為財(cái)政資金。項(xiàng)目于 2019 年啟動(dòng)，于 2022 年順利竣工。

對(duì)于有一定盈利能力、可實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的項(xiàng) 目，往往通過政府授權(quán)地方國企通過專項(xiàng)債 + 政府財(cái)政資金注資 + 城更基金的形式進(jìn)行 融資，通過地方國企融資的方式可一定程度 增大融資強(qiáng)度、拓寬融資路徑；如南京市石 榴新村城市更新項(xiàng)目，南京市秦淮區(qū)政府授 權(quán)南京秦淮城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司為南 京市石榴新村城市更新項(xiàng)目投融資建設(shè)主 體，該項(xiàng)目收益來源主要為更新項(xiàng)目增加部 分面積銷售及開發(fā)收益；項(xiàng)目通過南京秦淮 城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司自籌資金解決項(xiàng) 目資本金，通過政府專項(xiàng)資金（按規(guī)定可使 用的住宅專項(xiàng)維修資金，相關(guān)部門爭(zhēng)取到的 國家及省老舊小區(qū)改造、棚改等專項(xiàng)資金， 市、區(qū)財(cái)政安排的城市更新改造資金等）、 銀行貸款（建設(shè)銀行的危改貸等）、企業(yè)債 券等途徑籌集資金約 10 億元。

2. 改建加建項(xiàng)目

以多方參與、政企合作開發(fā)模式為主

改建加建類項(xiàng)目更新強(qiáng)度適中，具體表現(xiàn)為部分拆除、部分 保留、部分改建、適當(dāng)加建。其更新內(nèi)容涵蓋對(duì)建筑物局部 改建、功能置換、修繕翻新，以及對(duì)建筑所在區(qū)域進(jìn)行配套 設(shè)施完善等。 該類項(xiàng)目投資額相對(duì)綜合整治類項(xiàng)目更大，故而開發(fā)模式也 相對(duì)多元，多方參與為其主要融資開發(fā)模式。對(duì)于項(xiàng)目產(chǎn)權(quán) 較為復(fù)雜、公共屬性及配套要求較強(qiáng)、有較大盈利潛力的項(xiàng) 目，往往要求地方政府、業(yè)權(quán)人、地產(chǎn)企業(yè)及其他相關(guān)方進(jìn) 行深度溝通合作，共同推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程。如天津小白樓五號(hào)城 市更新項(xiàng)目，項(xiàng)目片區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)涉及到宗教產(chǎn)、私產(chǎn)、企業(yè) 產(chǎn)、國有資產(chǎn)、直管公房等近10個(gè)類型，產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分復(fù)雜。 同時(shí)，由于一系列歷史因素，直管公房?jī)?nèi)的租戶擁有可集成 的房屋承租權(quán)，在房屋征收時(shí)會(huì)產(chǎn)生較大的成本補(bǔ)償；項(xiàng)目 為解決前期征拆成本過大問題，提出了“三權(quán)分置”的房屋 征收機(jī)制，即房屋的所有權(quán)與居民的承租權(quán)不變，將房屋的 承租權(quán)和使用權(quán)分離，在不征收“所有權(quán)”、“承租權(quán)”的 前提下，有償流轉(zhuǎn)房屋使用權(quán)歸國資企業(yè)，國資企業(yè)再委托 運(yùn)營商整體運(yùn)營，在滿足多方利益情況下，實(shí)現(xiàn)低成本有效 盤活存量資產(chǎn)。

對(duì)于項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)較為清晰、經(jīng)營需求明確、項(xiàng)目投資額較大，回報(bào)率達(dá)到一定要求且回報(bào)機(jī)制較為成熟的項(xiàng)目，PPP 政企合 作模式往往是主流選擇。如武漢·人工智能科技園項(xiàng)目，該項(xiàng)目屬于舊工業(yè)園區(qū)“騰龍換鳥”，屬于國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改 委鼓勵(lì)推行 PPP 模式的行業(yè)領(lǐng)域和項(xiàng)目類型。該項(xiàng)目資金籌措總額 20.06 億元，其中自籌資金投入 4.01 億元。其中， 項(xiàng)目資本金為總投資的 20%，其余 80% 可通過融資方式籌集。項(xiàng)目公司中政府方出資代表出資占股 10%，中標(biāo)社會(huì)資本 出資占股 90%。該模式可撬動(dòng)市場(chǎng)化資金參與城更項(xiàng)目，可借助社會(huì)資本強(qiáng)大的品牌背書、運(yùn)營能力和融資能力實(shí)現(xiàn)資源 整合和項(xiàng)目良性運(yùn)作。

3. 重建項(xiàng)目

以市場(chǎng)主導(dǎo)的開發(fā)模式為主

拆除重建類項(xiàng)目更新強(qiáng)度最大，具體表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、土地 結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)等重構(gòu)重塑。其更新目的為將原有建筑物進(jìn) 行拆除，按照新的規(guī)劃和用地條件重新建設(shè)。 該類項(xiàng)目投資額最大，但其短期收益率也最強(qiáng)，也是開發(fā)商 及村集體最青睞的模式，項(xiàng)目開發(fā)模式以市場(chǎng)主導(dǎo)為主；政 府通過出讓城市更新形成的出讓用地，由開發(fā)商或業(yè)權(quán)主體 （村集體）按規(guī)劃要求負(fù)責(zé)項(xiàng)目的拆遷、安置、建設(shè)、經(jīng)營 管理。在城市更新過程中政府不具體參與，只履行規(guī)劃審批 職責(zé)，開發(fā)商或業(yè)權(quán)主體（村集體）自主實(shí)施；如深圳佳兆 業(yè)城市廣場(chǎng)項(xiàng)目，佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)項(xiàng)目總占地面積約為 40 萬方，總建筑面積約為 180 萬方，2010 年 1 月佳兆業(yè)以 8.4 億的價(jià)格收購寶吉廢棄廠房，并向深圳市政府申請(qǐng)將用地性 質(zhì)更改為商業(yè)、住宅，計(jì)劃將原寶吉廠開發(fā)為含商業(yè)、住宅、 學(xué)校的大型綜合體項(xiàng)目?佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)。在該項(xiàng)目中， 政府僅負(fù)責(zé)對(duì)片區(qū)的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地出讓以及監(jiān)督協(xié)調(diào) 工作，項(xiàng)目的搬遷、征拆、融資、開發(fā)建設(shè)工作都由佳兆業(yè) 全權(quán)負(fù)責(zé)，項(xiàng)目住宅、商業(yè)產(chǎn)品銷售、租賃帶來的收益也都 將歸于開發(fā)商，截至 2019 年末，佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)已經(jīng)開發(fā) 3 期，包含學(xué)校、寫字樓、商業(yè)購物中心的大型綜合體項(xiàng)目。

通過對(duì)全國典型城更項(xiàng)目案例研究可 發(fā)現(xiàn)，綜合整治及改建加建類城更項(xiàng) 目基本都需要政府或地方平臺(tái)機(jī)構(gòu)深 度參與，并愈發(fā)考驗(yàn)政府及地方平臺(tái) 公司的政策機(jī)制制定、項(xiàng)目融資及運(yùn) 營管理能力。通過制定合理的政策機(jī) 制，合適的開發(fā)模式，可極大降低項(xiàng) 目前期成本，減緩項(xiàng)目各參與方融資 及經(jīng)營回現(xiàn)壓力。隨著未來漸進(jìn)式、 微更新改造逐漸成為城更項(xiàng)目主流， 政府及平臺(tái)公司將會(huì)更深入地參與到 城市更新項(xiàng)目中去，如何更高效、更 低成本地去盤活低效用地也將是未來 城市項(xiàng)目開發(fā)的重點(diǎn)，這對(duì)于政府及 平臺(tái)公司的協(xié)調(diào)、融資能力都提出了 更高的要求。