城市更新概念、政策演變與任務有哪些？

城市功能重塑、生活品質躍升和歷史文化 傳承。

1. 城市更新的概念

城市更新是城市發展到一定階段，通過系統行動實現空間再造與功能升級，從增量擴張轉 向存量提升階段的有機再開發過程。西方城市的更新發展側重于更新特點的迭代，其演進 過程可以劃分為推倒重建、社區更新、舊城開發、有機更新四個階段。城市更新的核心在 于城市功能的重塑、生活品質的躍升和歷史文化的傳承，需要堅持保護優先、因地制宜、 漸進更新原則，構建政府引導、市場運作、公眾參與的多元共治機制，最終打造出宜居、 韌性、智慧的人民城市。

隨著中國城市化進程持續推進，我國針對城鄉中不符合現代化發展要求的建筑開展了重建 與更新工作，并相繼提出了“舊城改造”、“棚戶區改造”、“城市更新”等概念。

那么“城市更新”與“舊改”、“棚改”有何區別？ 舊改是指對城市建成區中功能衰退、環境老化的區域進行必要調整和改變，從而達到城市 發展要求和滿足城市居民生活需要的綜合性工程。其包括再開發、整治、保護三方面內容： 1、再開發：針對布局混亂、功能完全喪失的片區，通過整體拆除和新建實現土地合理利 用和功能重置，徹底改變原有地區景觀的大規模城市改造建設。 2、整治：指在城市功能部分喪失，城市環境質量正在惡化的地區，拆除不良建筑物和構 筑物，對尚可使用或具有保留價值的城市建筑物和構筑物進行保護性修繕、改造，新建各 種必要的城市設施，部分改變原有地區景觀的中等規模城市改造建設。 3、保護：指在現狀良好，具有保留價值的建筑物、構筑物、街區進行保護性維護修繕， 基本不做改變的小規模改造建設。

棚改是國家針對建筑密度大、結構簡陋、安全隱患突出的集中連片危舊住房區域，實施的 重大民生工程和發展工程。其核心是通過拆除重建或綜合整治，顯著改善以低收入群體為 主的居民住房條件，圓群眾“住房夢”。同時，作為穩增長、調結構的重要舉措，棚改還 能夠拉動投資、消費需求，帶動相關產業發展，推進以人為核心的新型城鎮化建設，破解 城市二元結構，提高城鎮化質量，為企業發展提供機遇，為擴大就業增添崗位。 城市更新是舊改與棚改的升級與拓展，其內涵從單一物質改造轉向經濟、社會、生態多維 重構，更能反映出城市土地整治目標的多元化與綜合性。 城市更新，是指在特定城市建成區（涵蓋舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋 村等）內，依據城市規劃和法定程序，開展綜合整治、功能調整或拆除重建的活動。城市 更新主要步驟則包括申報與立項、規劃編制與審批、實施階段和利益分配階段。通常，具 備以下情形之一的區域會啟動城市更新：城市基礎設施或公共服務設施亟需完善；環境惡 劣或存在重大安全隱患；現有土地用途、建筑功能或資源能源利用明顯滯后于社會經濟發 展要求，阻礙城市規劃實施；依法或經市政府批準需進行更新的其他情形。 因此，我們認為城市更新的本質，是從以人為本的城鎮化質量提升和城市文化合理利用出 發，對城區的公共設施、既有建筑、存量建設用地等要素，遵循提升城市發展質量、改善 市民居住條件與保護城市文化協調發展的原則，進行科學、合理且有效的穩定更新。

2. 城市更新政策演變

我國城市更新政策歷經“棚改破局→舊城綜合整治→國家戰略多維拓展”的深化升級，政 策目標從解決基礎民生向構建“宜居、韌性、智慧城市”演變，驅動模式從物理空間改造 轉向可持續、多層次的可持續的城市更新機制建設。 2013 年，棚戶區改造破冰啟動：政策聚焦棚戶區改造破局，明確優先推進資源枯竭型城 市及工礦棚戶區更新。2013 年 7 月，國務院發布《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》 中提出，加快推進各類棚戶區改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企 業集中地區的棚戶區改造，穩步實施城中村改造；同年 12 月，住建部發布《全國住房和 城鄉建設工作會議公報》提出，重點推進各類棚戶區改造；轉變城鄉規劃理念，切實提高 城鄉規劃編制的科學性；鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設。 2014-2019 年，舊城改造內涵深化：以舊城改造為核心抓手，系統推進居住環境與基礎設 施綜合整治。2014 年，《國家新型城鎮化規劃（2014 - 2020 年）》提出健全舊城改造機制， 優化提升舊城功能，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改 善人居環境。2015 年，《2015 年中央城市工作會議》提出有序推進老舊住宅小區綜合整 治；2016 年，《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出全面提升城市功能，加快 城鎮棚戶區、城中村和危房改造；2019 年，《2019 年政府工作報告》提出城鎮老舊小區 量大面廣，要大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施。

2020 年至今，國家戰略引領下的多維拓展：城市更新上升為國家戰略，行動框架覆蓋"三 區一村"改造、生態修復、智慧韌性城市建設等多維度。2020 年，《中共中央關于制定國 民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出實施城市更新行 動，推進城市生態修復、功能完善工程；2021 年，《2021 年政府工作報告》提出實施城市 更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量；2022 年，《“十四五” 新型城鎮化實施方案》提出有序推進城市更新改造，重點在老城區推進以老舊小區、老舊 廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”改造為主要內容的城市更新改造；2023 年，《關 于扎實有序推進城市更新工作的通知》提出提出統籌推動既有建筑更新改造、城鎮老舊小 區改造、完整社區建設等等城市更新工作，強化精細化城市設計引導，加強存量資源統籌 利用，同年《中央經濟工作會議公報》提出加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共 基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”，實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧 城市；2024 年，《2024 年政府工作報告》提出穩步實施城市更新行動，推進“平急兩用” 公共基礎設施建設和城中村改造，加快完善地下管網，推動解決老舊小區加裝電梯、停車 等難題，加強無障礙環境、適老化設施建設，打造宜居、智慧、韌性城市。新型城鎮化要 處處體現以人為本，提高精細化管理和服務水平，讓人民群眾享有更高品質的生活；同年 《關于開展城市更新示范工作的通知》提出結合開展城市地下管網更新改造、污水管網“廠 網一體”建設改造、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造等重點工作，不斷推進城市 更新工作；2025 年，《關于開展 2025 年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》提出 繼續支持部分城市實施城市更新行動，探索建立可持續的城市更新機制，推動補齊城市基 礎設施的短板弱項，加強消費型基礎設施建設；同年《關于持續推進城市更新行動的意見》 提出加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊 街區、老舊廠區、城中村等更新改造，建立健全多層級、全覆蓋的公共服務網絡，加強城 市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。

3. 城市更新重點任務

我們認為，《關于持續推進城市更新行動的意見》明確了當前的城市更新重點任務，即社 區層面推進老舊小區更新，城市層面推動基礎設施建設進一步補短板、強弱項、增效能， 社會層面強調保護傳承歷史文化遺產和推動城市生產生活和社會治理的數字化、綠色化、 智能化。 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱 《意見》），要求堅持穩中求進工作總基調，轉變城市開發建設方式，建立可持續的城市更 新模式和政策法規，大力實施城市更新，促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質 提升，打造宜居、韌性、智慧城市。主要目標是：到 2030 年，城市更新行動實施取得重 要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更 加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護， 風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。該意見提出八項主要任務，包 括：加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊 街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復 城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。該意見提出加強支撐保障，包括：建立健全城市 更新實施機制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融 資方式，建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，健全法規標準。最 后該意見提出強化組織實施：在黨中央集中統一領導下，各地區各有關部門要結合實際抓 好本意見貫徹落實。省級黨委和政府要確定本地區城市更新行動的目標任務，做好上下銜 接。城市黨委和政府要切實履行責任，構建市級統籌、部門聯動、分級落實的工作格局， 加強政策統籌，強化資金等保障，穩妥有序實施城市更新行動，力戒形式主義，杜絕搞“花 架子”。

社區層面，城市更新重點任務是推進老舊小區更新，老舊小區更新帶動多產業協同發展。 許多老舊住宅的居住條件與“好房子”要求存在一定差距 ，《意見》提出加強既有建筑改 造利用和推進城鎮老舊小區整治改造的任務要求。更新內容主要涉及三個方面。1）對于 住房結構存在嚴重安全隱患、不具備加固維修條件的房屋翻新或重建，對于缺乏必要居住 設施的住房，要進行住宅成套化改造，改善居民的居住條件。2）對存在房屋破損、管線 老化，但沒有結構危險的房屋進行修繕，重點解決老舊住宅下水道堵塞、水管老化破損及 跑冒滴漏、燃氣管道老化、暖氣管道老化破損、電路老化等基礎設施問題。3）對居民老 齡化程度較高的住宅樓，積極推進適老化改造，根據居民意愿加裝電梯，修建無障礙通道、 引進老年人生活照料、康復護理和老年食堂等，滿足老人生活需求。 城市層面，城市更新的重點任務是城市基礎設施建設進一步補短板、強弱項、增效能。“十 四五”時期以來，在提升安全韌性方面，我國已累計建設改造各類市政管網 50 萬公里， 消除城市易澇積水點 4800 多個，同時有超過一半的地級及以上城市開展城市基礎設施生 命線安全工程建設，配套加裝物聯智能感知設備，保障城市基礎設施安全運行；在改善人 居環境方面，建成城市道路 56.4 萬公里，軌道交通里程 1.1 萬公里，地級及以上城市建成 區的黑臭水體基本消除，促進城市生態環境改善和綠色低碳發展，海綿城市建設取得明顯 成效。不過，城市基礎設施建設仍須進一步補短板、強弱項、增效能。《意見》明確，加 強城市基礎設施建設改造要全面排查城市基礎設施風險隱患。推進地下空間統籌開發和綜 合利用。加快城市燃氣、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網和地下綜合管廊建設改 造，完善建設運維長效管理制度。推動城市供水設施改造提標，加強城市生活污水收集、 處理和再生利用及污泥處理處置設施建設改造，加快建立污水處理廠網一體建設運維機制。 加快建設城市綜合道路交通體系，推進海綿城市建設，推動生活垃圾分類提質增效。加強 公共消防設施建設，適度超前建設防災工程。完善城市交通基礎設施，發展快速干線交通、 生活性集散交通和綠色慢行交通，加快建設停車設施。

社會層面，城市更新的重點任務是強調保護傳承歷史文化遺產和推動城市生產生活和社會 治理的數字化、綠色化、智能化。城市更新要處理好保護與發展的關系，在保護傳承中煥 新。一個城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命體的重要部分。城市更新不 是“建新”，不是大拆大建，要堅持保護第一、應保盡保、以用促保，在城市更新全過程、 各環節加強城市文化遺產保護。同時，城市更新需要打造宜居空間，推動城市生產生活和社會治理的數字化、綠色化、智能化。韌性城市強調城市在面對自然和社會外在沖擊時保 持抗壓、存續、適應和保障城市生命線的能力，要高標準高質量推進市政基礎設施建設， 強化物聯網感知設備的部署與聯網監測，增強城市風險防控和治理能力。智慧城市是物聯 網、大數據、云計算等新一代信息技術支撐下的城市新形態，要積極推進“技術賦能空間”， 構建城市“感知神經”，不斷推動城市生產生活和社會治理的數字化、綠色化、智能化。 概言之，要著力通過城市更新，讓城市散發人文魅力的同時，日益美麗宜居、安全韌性、 綠色智能，成為人們高品質生活的空間。