未來粵港澳大灣區城市更新趨勢有哪些？

未來粵港澳大灣區的城市更新將呈現以下趨勢：

1.片區統籌、有機更新成為主流

經過多年的探索與實踐，粵港澳大灣區核心城市不斷 意識到傳統的以大拆大建為主要形式、以單塊存量用 地土地價值釋放最大化為宗旨的房地產化點狀更新實 際上難以實現完善城市功能、引領城市迭代升級目標， 反而一定程度擠壓了產業發展空間和低成本居住空間， 也壓榨了資源環境承載力，加劇了多種層面的斷裂和 失衡問題，影響城市的可持續發展。

隨著城市規劃不斷深入反思單一用地性質和功能分區、 潮汐式通勤和過高密度開發等問題，以及“產城融合”、 “職住平衡”、“15 分鐘生活圈”、“完整社區”等 理念的引入和推廣，大灣區各個城市陸續提出片區統 籌、連片改造、連片更新，希望通過片區統籌、有機更新， 提升空間資源配置效率。

片區統籌，即是以全局性思維統籌一個較大區域內的 多個城市更新項目，采用“留改拆”并舉的模式，合 理確定區域內需要保留活化、改造提升、拆除重建的 建筑，同時完善片區內城市功能，為不同業態排布、 公共服務設施建設和多主體利益平衡創造更大和更具 彈性的騰挪空間，以實現空間資源配置效益最大化的 目標。片區統籌和有機更新相輔相成，在探索和實踐中， 有以下幾大趨勢：

1.1. 業態復合、職住平衡，提升片區內全天候活力

過往的明顯區分商務區、住宅區、娛樂區、工業區等 區域的功能分區式城市規劃機械地割裂了不同業態間 的有機聯系，加重了交通基礎設施的負荷，導致職住 分離和加劇社會階層分化，并推動了城市的無序擴張。 在生活和生產間的界限逐漸模糊的時代，城市更新應 適應新時代的發展需要，推動產城融合、多業態混合 和職住平衡。而在碎片化的點狀城市更新的尺度下， 除了城市綜合體外顯然難以實現這一目標，而并非所 有項目都適合改建成城市綜合體。只有上升到片區尺 度，以全局視角統籌片區內各種業態的分布，根據現 有的產業體系、居民結構、商業分布和片區定位，針 對性地導入新產業、新業態、新功能，并通過完善基 礎設施建設、梳理交通設施網絡來加強不同業態間的 有機聯系，提升片區的全天候活力。

以廣州為例，廣州以城市更新為契機，強調產城融合， 分類分區管控產業的占比，全市劃定三個城市規劃建 設管理圈層，每個產業圈層有不同的要求，并且明確 了不同圈層城市更新單元產業建設量（含商務服務業、 新型產業、產業的公建配套）占總建設量的最低比例。

此外，廣州的城市更新工作還提出要實現職住平衡并 建立了多維度的指標體系，打造“5040”職住平衡的 新生活，即實現 50% 以上適齡就業人口 30 分鐘通勤 與 40% 以上更新項目中的居民享受低成本住房。同時 結合教育、醫院、養老、文體等專項規劃，保證片區 配套設施的配建面積比例，保障公共利益。

通過將城市更新與產業規劃相結合，廣州市的產業空 間供給得到增加，高端產業向中心城區聚集，產業結 構得以優化。從而進一步優化城市功能和人口布局， 緩解交通壓力，也有利于城市發展能級的提升。

1.2. 補足功能短板，改造加建基礎設施和服務設施

單一性質用地也往往會產生城市功能缺失、配套服務 不足的問題。以傳統的居民區尤其是老舊小區為例， 停車、文化、體育、娛樂、醫療、老人照護、幼兒托管、 政務辦理等功能缺失或不足都極為常見并亟需改善。 但這些問題并非只能通過大拆大建來解決，通過片區 統籌整合邊角地、夾心地、插花地，配合適當的建筑 功能改變、微改造和建筑加建，即能在很大程度上得 到改善。

在建設智慧城市的大背景下，新型城市基礎設施如城 市智能感知系統、地下綜合管廊等的建設都是城市更 新中必須要考慮增建的設施，同時還應配合城市信息 模型（CIM）基礎平臺和城市智能運行管理服務平臺 的建設。此外，在“全齡友好型城市“的理念下，城 市的適老化、適兒化和無障礙設施改造都是城市有機 更新中應該注意的問題。

1.3. 賡續文化脈絡，活化歷史遺產，融合傳統現代

對“千城一面”現象的批判讓人們意識到城市的傳統 格局和歷史文脈是城市獨特性的最好體現。在過去的 大拆大建城市更新浪潮中，城市原有的街巷肌理和文 化脈絡遭到了深重的傷害，即便在街區保育做得較好 的各地歷史古城的改造更新中，浮于表面的建筑外觀 刷新和過度商業化的運營也引起了諸多爭議。

對于擁有獨特文化意義和地方特色的歷史街區，采用 有機更新和微改造的方式已經成為大眾共識。但保留 歷史文脈并不止于維護修繕歷史建筑本身，修舊如舊 也不意味著將其回溯并凝固在某個歷史瞬間，而應挖 掘當地的傳統文化資源、延續當地歷史文化記憶，并 基于這些原有歷史文脈和建筑風格元素，進行合理適 度的演繹，同時適當引入新業態、新元素、新功能， 活化利用歷史遺產，使其能得到更好的展示和發展。

2.探索多主體參與、利益平衡機制

城市更新及運營的過程是不斷更新、動態平衡的過程，涉及多方的利益博弈，具有長期性、復雜性等特點。更新 項目所需資金大、占用周期長，僅靠開發商自有資金難以實現長期可持續更新。因此，城市更新項目一般由政府 主導實現公共服務和利益平衡，包括如何完善利益分配體系，平衡多元主體的利益。通常引入多元主體有助于推 動項目實施進度，但如何平衡多元化社會主體利益并長期運營，以及給予運營方支持和激勵，尤其在地產行業資 金鏈相對緊張的現狀下，是當前城市更新面臨的問題。

2.1. 鼓勵社會力量參與

雖然珠三角各地政府對城市更新的主導程度和參與度有所不同，但均積極鼓勵社會力量參與城市更新，并從政策、 財稅、規劃等方面出臺相關舉措提高市場主體參與的活躍度。

2.1.1. 征詢公眾意見實現共同締造

在城市更新已經由大規模增量建設轉為存量提質改造 階段，社會資本有望從規劃設計、投資、研發、建設、 運營等全產業鏈上深度參與城市更新項目。隨著社會 力量更多地加入到重點更新項目建設中，將更好地對 實施城市更新行動提供支持。

城市更新不僅與原先生活于此的居民息息相關，也影響 更大范圍內市民的生產生活。城市更新的規劃和改造方 向除了應契合高屋建瓴的城市總體規劃和政府決策，也 應征詢原先住民、周邊群眾和相關專業人士、社會團體 的意見，在區域評估、計劃修編、規劃設計等環節均需 要加強公眾參與程度，既可提高居民歸屬感、認同感和 基層居民自治能力，也有助于協調各方利益。

2.1.2. 釋出利潤空間引入社會資本

通過片區統籌可以關聯有利地塊和配建地塊，也為其 排布提供更有彈性的騰挪空間。在大型片區改造中， 保證一定的重建或加建面積，或出讓一定時限的特許 經營權，將助于吸引社會資金投入，并實現資金較快 速回流，以反哺片區內公共服務設施建設成本。

合理確定不同項目的改造時序，采用多期輪動開發方 式，在前期資金開始回流后再開啟后期項目，也可減 輕一次性投入壓力，吸引更多社會主體參與。

即便是老舊社區微改造，通過引入小商戶進駐建筑底 層或公共空間，出租廣告位等方式也可創造現金流， 以補償原始的資金投入。

在鼓勵社會力量參與方面，廣州的實踐經驗可提供參 考。通過政府與社會投資組合實施，企業規?；ㄔO 運營、綜合更新，社會資本參與日常管理服務，原產 權單位投資等方式，鼓勵社會資本全方位參與老舊小 區改造，拓寬老舊小區改造資金來源渠道。培育規模 化實施運營主體，吸引社會力量參與老舊小區改造和 運營，運用市場力量提升社區服務水平和管理能力。

2.2. 探索項目融資及激勵機制

結合粵港澳大灣區此前舊改積累的經驗，當前城市更 新籌措改造資金的最主要方式為：（1）引導企業、產 權單位、專業經營單位等社會力量出資；（2）地方財 政安排補助資金用于城鎮老舊小區改造，通過發行地 方政府專項債券或一般債券用于城鎮老舊小區改造； （3）向國家開發銀行等機構申請政策支持的金融貸款。

2021 年，住建部《關于在實施城市更新行動中防止大 拆大建問題》提出，在探索可持續更新模式方面，政 府應注重協調各類存量資源，鼓勵現有資源所有者、 居民出資參與微改造；鼓勵功能混合和用途兼容，推 行混合用地類型，采用疏解、騰挪、置換、租賃等方 式。實際操作中，除上述措施外，通過公募 REITs 等 方式引入多元主體，探索稅收獎勵返還等創新型政策， 通過規模化統租改造提供保障性住房，提高土地容積 率激勵，探索市場主體與政府合作新模式，都是發展 可持續更新模式的有效路徑。

3.城市更新法律法規持續完善

廣州和深圳作為全國城市更新發展的領頭羊，經過多年探索，相關政策及細則已經逐步系統化、全面化。其中， 特別是對文化街區、歷史遺跡、古樹名木等方面的保護在國內領先。因此，粵港澳大灣區有條件通過前期積極 探索的城市更新經驗，形成可復制、可推廣的城市更新政策體系，為后起城市提供更多借鑒經驗。完善、穩定、 實操性強的政策法規也是推進粵港澳大灣區后續城市更新大規模鋪開的基本保障。

3.1. 進一步完善城市更新政策體系和實施細則

完善的城市更新政策體系是標準化 發展的必然要求，也是確保城市更 新合法性、權威性和公平性的重要 保障?，F行相關制度多以各地“一 地一策”、“打補丁”式文件為主， 且大量實操層面細節缺乏合理化路 徑，例如職能交叉事項中的部門間 協同、土地用途變更、公共設施運 營權、騰退及修繕補貼等問題存在 盲區。完善的城市更新政策體系， 既包含總體層面的戰略性規劃來指 導和協調，又在專項規劃、技術導 則等實施層面予以明確，同時規劃 土地、準入審批、產業培育、財政 稅收等配套方面提出專項細則。

3.2. 配套制度有助于操作層面順利實施

在城市更新業務相關的制度保障方面也有待于進一步細化明確。例如，目前的建筑規范、標準、管理大多針對新 建建筑，在有機更新和微改造方面缺乏精細化的行業標準。從法律保障上來看，城市更新相關的行政裁決和司 法裁決制度也有待于在實踐中日趨完善。此外，由于城市更新對資金實力要求較高，又涉及統籌協調多方利益， 預計后續城市更新中國企將保持較高占比，國有資產的合法合規、市場化運營也需要完善的制度予以保障。