鐵路體制及價格改革回顧

道阻且長，行則將至。

1.體制改革：實行政企分開，明確職責分工

2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，決定實行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。通過政企分開改革，鐵路行業進一步明確了政府與企業之間的職責邊界，促進了政府職能轉變和鐵路企業市場化經營。

公司制三步走，成立國鐵集團

2017年3月，中國鐵路總公司初步確定改革計劃分為三步走，第一步是對中國鐵路建設投資公司等非運輸類企業進行公司制改革，第二步是讓全國18家鐵路局進行公司制改革，第三步則是中國鐵路總公司本身進行公司制改革。2019年6月，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司，目前下設18個鐵路局集團公司、3個專業運輸公司以及其他多個公司等，初步建立了現代企業制度。國鐵集團以鐵路客貨運輸為主業，實行多元化經營；同時負責鐵路運輸統一調度指揮，統籌安排路網性運力資源配置，承擔國家規定的公益性運輸任務，負責鐵路行業運輸收入清算和收入進款管理。“網運合一”高度融合的經營管理體制使得路網的壟斷性與運營的競爭性、路網的公益性與運營的商業性相互交織、相互掣肘，“網運分離”可能成為未來改革方向。

深化混合所有制，推動股份制改造

鐵路資產資本化、股權化、證券化取得實質性成果。1）推動高鐵主營業務板塊、專業運輸板塊和鐵路工業及科創板塊優質企業股改上市。2020年以來，京滬高鐵、鐵科軌道、金鷹重工、中鐵特貨、哈鐵科技先后成功上市；大秦鐵路成功發行可轉債。2）推動國鐵資本和社會資本融合發展。國鐵集團還分層分類組建了“國鐵吉訊”“中鐵順豐”“中鐵京東”等混合所有制企業，從而通過引入戰略投資者來拓展市場。截至2023年末，國鐵集團下屬8家上市公司資產合計值約占國鐵集團總資產的6.2%，國家鐵路資產證券化率仍有進一步增長空間。

體制改革：開放投資與運營市場， “有形門”已被拆除

2013年8月，《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》中提出，“推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路”。  2015年7月，《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》中提出，“全面開放鐵路投資與運營市場。積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領域，列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的各類鐵路項目，除法律法規明確禁止的外，均向社會資本開放”。

2021年3月，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知》中提出，“分類分層建設。干線鐵路由中央與地方共同出資，中國國家鐵路集團有限公司發揮主體作用，負責項目建設運營，效益預期較好的項目要積極吸引社會資本參與。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關地方和企業出資為主，項目業主可自主選擇建設運營方式”。

積極拓寬融資渠道， “玻璃門”問題逐步解決

多方式多渠道籌集建設資金，逐步消除社會資本融資壁壘。“十三五”期間地方政府和企業對鐵路的基本建設投資累計完成11397億元，年均達2279億元，較“十二五”期間增長111.2%，出資比例從“十二五”末的26.7%增長至“十三五”末的41.2%，投入資金量和所占比重明顯提高，其中投入地方鐵路項目累計達2001億元，較“十二五”期間增長3.1倍，有力推動了地方鐵路項目建設。2015年12月，國家發改委發布《關于做好社會資本投資鐵路項目示范工作的通知》，決定在鐵路領域推出一批社會資本投資示范項目；2022年1月，我國首條民營控股高鐵—杭紹臺鐵路開通運營，其中民營聯合體占股51%；項目采用建設—擁有—運營—移交（BOOT）模式運作，PPP合作期限為34年，其中建設期4年，運營期30年，項目公司在運營期內可獲得鐵路運輸收入與多元開發收入等，并設置了“使用者付費+可行性缺口補助”的回報機制。

2.價格改革：優化調整鐵路運價體系

我國鐵路客貨運價政策主要依據《鐵路法》《價格法》《中央定價目錄》、國家發展改革委（原國家計委）有關文件以及省級地方定價目錄等規定，根據運輸服務產品的不同，實行不同的價格政策。貨運方面，鐵路貨運價格實行政府指導價和市場調節價相結合的管理模式，其中煤、石油、糧食、化肥品類整車貨物實行政府指導價。客運方面，普通旅客列車硬座、硬臥票價實行政府指導價；高鐵動車組列車票價、普通旅客列車的軟席票價由鐵路運輸企業依法自主制定。 2021年3月，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知》提出，“進一步理順鐵路運價體系，完善客運票價浮動機制，健全貨運價格形成機制”。

完善客運票價浮動機制

高鐵市場化票價機制或將愈加完善。2020年以來，先后有京滬高鐵、廈深高鐵、成渝高鐵、南廣高鐵、京廣高鐵京武段等多條線路實行了市場化票價機制。2024年6月15日起，京廣高鐵武廣段、杭深鐵路杭甬段和滬昆高鐵滬杭段、杭長段4條高鐵上運行的時速300公里及以上動車組列車，由原來的固定、單一票價機制優化調整為靈活折扣、有升有降的市場化票價機制；調整后，對一些停站較多、方便沿線旅客的列車車票進行較大幅度打折，最低折扣5.5折、較原票價低34%；對一些旅速較快、長期供不應求的列車車票不打折，較原票價高20%。建立以市場為導向的票價機制，有利于提升鐵路運輸企業市場化經營水平。

健全貨運價格形成機制

鐵路貨運價格形成機制有望愈加有效。根據國家發改委《關于深化鐵路貨運運價市場化改革等有關問題的通知》（發改價格〔2017〕2163號），自2018年1月1日起，實行政府指導價的整車運輸各貨物品類基準運價不變，鐵路運輸企業可以以國家規定的基準運價為基礎，在上浮不超過15%、下浮不限的范圍內，根據市場供求狀況自主確定具體運價水平。同時，自2018年1月1日起，我國鐵路貨運開始執行《鐵路貨物運輸進款清算辦法（試行）》（鐵總財〔2017〕333號），以承運企業為核算主體，對以貨運裝車為主的鐵路運輸企業產生積極影響。收入端扣除鐵路建設基金等費用外全部計入承運企業收入，而成本端則相對固定，按照規定計費方式向過路局支付機車牽引費、線路使用費、車輛服務費、到達服務費和綜合服務費等。收入端運價折扣直接影響承運企業收入，由單一重視提高運量向量價均衡轉變，實現提質增效，避免鐵路貨運需求下滑時，非理性降價對毛利率的影響。