日本鐵路改革背景、措施及成效如何？

日本鐵路改革的效果十分明顯，勞動生產率大幅度提高，運營公司利潤增長顯著，鐵路 系統納稅額顯著上升，國家財政補貼大幅減少。

一、日本鐵路改革背景：運輸結構發生轉變，日本國鐵集團經營持續惡化

日本國鐵集團（JNR, Japan National Railways）成立于 1949 年，是一家由日本政府出資的 國有企業，在日本交通運輸體系中發揮著核心作用。 二十世紀 50 年代到 80 年代，伴隨日本經濟高速增長，日本國內交通運輸結構發生了巨 大變化。 根據日本國土交通省數據： 1950 年日本國內客運市場中，國鐵集團份額高達 59%，接近 6 成，私人/公共鐵路占比 31%，汽車運輸為約 8%；貨運市場中，國鐵集團份額 49%，汽車約 9%，國鐵集團份額 接近全部貨量的一半。 隨著公路狀況不斷改善與民航業的發展，汽車逐漸成為人們短途出行和運輸的選擇，航 空旅客量亦逐年增加。到 1985 年，日本國鐵集團在客運、貨運市場的份額分別大幅下滑 至 23%、5%，汽車分別占比 57%和 47%。

日本國鐵集團財務情況持續惡化。 根據日本國土交通省數據，1964 年，日本國鐵集團開始陷入虧損，隨后經營狀況持續惡 化。

1986 年，日本國鐵集團實現運輸收入 3.2 萬億日元，而經常賬戶虧損 1.4 萬億日元，且 1980-1986 年連續 7 年經常賬戶虧損均超過 1 萬億日元。

根據日本國土交通省的信息，我們認為主要包括以下幾點： 1）國內運輸結構轉變導致競爭力有所下降：隨著汽車、航空競爭逐漸加劇，鐵路失去了 原有的優勢，客運及貨運份額均出現下滑； 2）票價調整機制受限導致盈利受到約束：日本國鐵集團的票價調整需要修改法律，并且 因其國有企業的性質，價格調整總是受到限制，無法及時進行調整； 3）人員冗余導致成本較高：日本國鐵集團最高擁有超過 46 萬名員工，并且在全國范圍 內實行統一管理，無法實行精細化管理。

二、改革措施 1：客運網運合一、貨運網運分離

1、組建 JR 鐵路集團

1987 年，日本鐵路開始改革。 1）組建 JR 鐵路集團： 改革的最主要內容是組建 JR 鐵路集團，按地域分為 6 家客運公司，并成立了 1 家全國統 一運行、向客運公司租借線路的貨運公司，即“客網合一， 貨網分離”。 這些新公司最初是國家全額出資的特殊公司，但被要求必須盡早出售股份，向純粹的民 營公司轉化。

新的鐵路公司具備經營自主性，具有明確的經營責任，國家不再限定公司的業務經營范 圍，運費和票價只需經運輸大臣認可即可決定。國鐵時期的巨額債務在不損害新公司健 全的經營利益的前提下，由本島的三個公司承擔了一部分，其余由國鐵清算事業團處理， 主要是用出售鐵路周邊土地、各公司股份和新干線的收入償還。 1998 年 10 月國鐵清算事業團解散，全部剩余債務移交給國家財政。

2、實行客運“網運合一”，貨運“網運分離”

國際上存在多種鐵路運營模式，主流包括兩種方案： 網運分離：對原有的垂直一體化壟斷結構按照競爭環節和自然壟斷環節進行拆分，實行 路網基礎設施（自然壟斷環節）同運輸業務（競爭環節）的分離。 網運合一：組建區域性的垂直一體化公司，公司彼此之間互相開放路網。 網運分離模式的優點是可以提供一個公平競爭的基礎平臺，成功打破了運輸環節的壟斷， 保留了路網環節的自然壟斷；其缺點則是“網”和“運”之間存在較高的清算費用，同 時獨家經營的路網公司存在具備較大話語權從而導致下游可能會形成過度競爭，進而產 生尋租成本的可能。 網運合一模式的優點是有效降低了網運之間的清算費用，將外部市場交易關系轉變為企業內部結算關系；其缺點則是外部競爭不足，更多表現為區域性公司之間的競爭，而這 種競爭可能進一步演化為“區域壟斷”。

日本鐵路客運發達，旅客周轉量逐年提升，而鐵路貨運競爭力則有所下降。 由于日本城市較為密集，客運市場需求較為旺盛，同時新干線的先進技術優勢保證了鐵 路客運的競爭力。根據日本國土交通省數據，日本國鐵集團國內旅客周轉量由 1950 年約 690 億人公里提升至 1975 年的 2150 億人公里，鐵路客運規模增長顯著。 日本鐵路貨運的競爭力則有所回落，更加經濟的海運和具備點對點靈活運輸特征的汽車 運輸逐漸搶占了鐵路貨運的市場份額，日本鐵路貨運的市場份額一度由 1950 年的約 50% 大幅下降至 1985 年的 5%。 根據鐵路客貨運的不同特征，日本鐵路改革選擇的是客運合一，貨運分離的模式。

改革措施 2：推進市場化與多元化經營

1、市場化：定價制度調整

定價制度上，JR 實行運價上限認可制，由大臣認可利潤是在有效經營下適當成本基礎上 的適當范圍內，在其上限之內只需事先提出申報，國家對鐵路運價限制的進一步放寬。 鐵路企業只要獲得了運價以及新干線特快票價的上限價格的認可，對既有線路的特快票 價、臥鋪、對號座席及各種票價的折扣優惠，僅提出申報即可，對站臺票價、退票費等已無限制。

2、多元化經營：成為利潤重要貢獻

放開經營限制的日本國鐵，逐步拓展到多元化經營，目前已成為收入利潤的重要來源。 允許鐵路企業經營多元化產業的政策被譽為日本鐵路改革的成功經驗之一，也是日本鐵 路公司的一大特點。 以 JR 東日本公司為例，2023 年，公司旅客運輸業務收入占比為 67.3%，多元化業務收入 占比約為 32.7%；但從利潤貢獻看，因旅客運輸業務為虧損，多元化業務貢獻了利潤來 源，其中房地產及酒店業務貢獻了近 79%的利潤。

三、改革成效：利潤提升明顯，國家負擔大幅減少

日本鐵路改革的效果十分明顯，勞動生產率大幅度提高，運營公司利潤增長顯著，鐵路 系統納稅額顯著上升，國家財政補貼大幅減少。

1、1987-1990 年，JR 集團 6 家客運公司的經常利潤持續增長

其中 JR 東日本、JR 東海、JR 西日本的年化增長率分別為 25.0%、28.6%、122.0%。1991 年，日本經濟泡沫破裂，6 家鐵路公司的經常利潤有所下滑，但仍持續保持盈利。

2、日本國鐵集團員工總數顯著下降

日本國鐵集團的員工數量在 1965 年左右達到峰值，總計約為 46.2 萬人，到 1985 年，員 工總數約 27.7 萬人； 啟動鐵路改革后的 1986 年，先前員工中的約 20.1 萬人被改革后的 JR 鐵路集團新公司重 新聘用，其余 7.6 萬人則通過再就業調解，在日本其他政府機構或者其他私營企業就職。

3、改革后，日本鐵路客運量和貨運量皆有所增長

1986 年-1991 年，日本鐵路客運量增加了 24.56%，貨運量增加了 33.5%。 1991 年與 1986 年相比，客運量和貨運量年增長率都有所提高。1992 年起，日本鐵路貨 運周轉量開始出現下滑，客運周轉量仍維持平穩。

4、改革后，政府補貼金額顯著下降，國家負擔大幅減少

1982-1986 年期間，年均政府補貼約為 6113 億日元，但日本國鐵集團仍保持巨額虧損， 1982-1986 年期間，日本國鐵集團經常賬戶年均虧損約為 1.58 萬億日元； 1987-1996 年僅年均補貼 8.2 億日元。同時，JR 集團 7 家公司實現扭虧；1987-2000 年經常賬戶實現年均盈余 2280.6 億日元，經營狀況大幅改善。