銀發(fā)經(jīng)濟(jì)概念及相關(guān)政策核心關(guān)注點(diǎn)有哪些？

一、新概念：定義不斷擴(kuò)大的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)

2017 年，中國首次使用“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣，其內(nèi)涵隨各類政策文件出臺(tái)而不斷擴(kuò)大。2017 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān) 于開展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，其中提出要“加大‘銀發(fā)經(jīng)濟(jì)’群體和失能群體產(chǎn)品供給”。當(dāng)時(shí)的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)仍然是一 個(gè)模糊的概念，且提出時(shí)也僅作為定語出現(xiàn)，與失能群體并列，并非政策文件的核心內(nèi)容。在隨后的兩到三年時(shí)間里，基本 沒有出現(xiàn)帶有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策。 后來，政策文件再度出臺(tái)，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的定義不斷擴(kuò)大。2020 年，中共中央發(fā)布《關(guān)于指定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四 個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出要“積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”。此時(shí)，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的概念更 加偏向于生產(chǎn)端，強(qiáng)調(diào)的是老年人在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作為勞動(dòng)力的作用。在后續(xù)的政策中，這一內(nèi)涵相對(duì)少見。

2021 年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在第四十五章第三節(jié)“完善養(yǎng)老 服務(wù)體系”中，提到要“發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)適老化技術(shù)和產(chǎn)品，培育智慧養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)”。從政策文本看，此時(shí)的銀發(fā)經(jīng) 濟(jì)仍然被列為“養(yǎng)老服務(wù)體系”的一部分，或者被視為養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)充并與其并列，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“貨物”類產(chǎn)品。 在 2022 年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專題調(diào)研組關(guān)于實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略、推動(dòng)老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情 況的調(diào)研報(bào)告》中，提到當(dāng)前中國“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分”，其中包括“市場(chǎng)有效供給不足”“養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)經(jīng)營困難”兩 個(gè)問題。可以看到，此時(shí)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，逐漸超出了養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍，并將其納入自身。 2024 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見》，首次在政策文件的標(biāo)題中使用“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的 字樣，稱銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是“向老年人提供產(chǎn)品或服務(wù)，以及為老齡階段做準(zhǔn)備等一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總和”。至此，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的內(nèi) 涵達(dá)到頂峰，將老年人相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)均納入其中，并留出進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)涵的空間。

二、 政策文件中“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的主要內(nèi)涵及政策重心

明確了銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵后，我們將通過兩步走的方式，梳理最受政策關(guān)注的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域。首先，我們對(duì)所有標(biāo)題、全 文或附件中含有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策文件進(jìn)行梳理；而后，對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、老年用品、養(yǎng)老服務(wù)及養(yǎng)老金融中，被銀發(fā)經(jīng) 濟(jì)所覆蓋的領(lǐng)域進(jìn)行歸納。由于盈利性偏弱，對(duì)于養(yǎng)老事業(yè)及養(yǎng)老保障中所涵蓋的相關(guān)領(lǐng)域，我們不再展開。

2.1 直接含有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策文件一覽

經(jīng)過篩選，所有標(biāo)題、全文或附件中帶有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策文件共計(jì) 28 篇。可以看到，當(dāng)前中 國所出臺(tái)的這些政策中，僅 2024 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見》（簡稱《意見》）， 直接包含“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣。多數(shù)政策文件僅在內(nèi)容中對(duì)“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”有所提及，需要進(jìn)行進(jìn)一步處理。

2.2 “銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”核心關(guān)注點(diǎn)：基于《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見》

作為唯一將銀發(fā)經(jīng)濟(jì)作為標(biāo)題關(guān)鍵詞的政策文件，《意見》對(duì)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵進(jìn)行了明確，還在文件中對(duì)當(dāng)前需要重點(diǎn)發(fā)展 的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了列示。由于其綱領(lǐng)性文件的性質(zhì)，我們將《意見》中所重點(diǎn)提及領(lǐng)域視為政策關(guān)注的核心領(lǐng)域。

可以看到，《意見》中的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大致有三部分：第一是不以盈利為目的的民生事業(yè)。包括助餐、助老、社區(qū)便民、老 年健康、養(yǎng)老照護(hù)、老年文體、農(nóng)村養(yǎng)老六大類。第二是缺乏明確說明，但提出要提質(zhì)增量的領(lǐng)域。我們認(rèn)為主要為現(xiàn)有發(fā) 展環(huán)境尚可的領(lǐng)域，可能包含非盈利的事業(yè)和盈利的產(chǎn)業(yè)兩部分。第三是以盈利為目的，但發(fā)展水平仍然偏低的潛力產(chǎn)業(yè)。 包括創(chuàng)新型老年用品、智慧養(yǎng)老項(xiàng)目、康復(fù)輔助器具、抗衰老項(xiàng)目、養(yǎng)老金融、旅游服務(wù)及適老化改造等。 同時(shí)，《意見》還對(duì)所提及的各類領(lǐng)域提出了支持性政策。對(duì)于所有領(lǐng)域而言，《意見》均明確提出了科技創(chuàng)新支持、用地 用房支持、財(cái)政金融支持、人才隊(duì)伍支持、數(shù)據(jù)要素支持等。對(duì)部分領(lǐng)域而言，《意見》還提出了一些轉(zhuǎn)向支持，包括對(duì)助 餐、照護(hù)等事業(yè)提供的專項(xiàng)補(bǔ)助；以及對(duì)創(chuàng)新型老年用品、智慧健康養(yǎng)老服務(wù)以及老年旅游服務(wù)提供的宣傳支持等。

至此，我們可以將《意見》中的核心領(lǐng)域按照盈利能力和政策支持力度分為四類：盈利且政策支持、盈利但缺乏明確政策支 持、不盈利但具有政策支持，以及不盈利且缺乏政策支持四類。后文我們將根據(jù)這四類對(duì)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行象限劃分。

2.3 “銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”其他關(guān)注點(diǎn)：基于帶有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策文件

除《意見》外，其他帶有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策文件同樣提出了一些相關(guān)領(lǐng)域，且有部分內(nèi)容未包含在《意見》之內(nèi)，可 以視作《意見》的補(bǔ)充。我們將這些文件中涉及銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的語句或段落摘錄出來，并進(jìn)行關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析。 可以看到，其他政策文件所提及的領(lǐng)域，與《意見》中的領(lǐng)域大多互相重合，但仍有部分領(lǐng)域并未包含在其中。包括商品類 中的養(yǎng)老地產(chǎn)、一般老年用品；以及服務(wù)類中的新型基礎(chǔ)設(shè)施（智慧養(yǎng)老設(shè)施）、部分養(yǎng)老金融產(chǎn)品（住房反向抵押養(yǎng)老險(xiǎn)、 意外傷害險(xiǎn)）等。我們可以將此部分視為銀發(fā)經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域的補(bǔ)充，只是出于發(fā)展尚可或其他各類原因，政策支持力度偏弱。

2.4 “銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”補(bǔ)充關(guān)注點(diǎn)：基于其他相關(guān)關(guān)鍵詞

如前文的概念區(qū)分，除明確帶有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策外，帶有“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”“養(yǎng)老事業(yè)”“養(yǎng)老服務(wù)”“老年用品”“養(yǎng) 老金融”和“社會(huì)保障”的部分相關(guān)政策，實(shí)際也在銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的概念范圍之內(nèi)。我們將所有帶有相關(guān)字樣的政策文本進(jìn)行整 理分析。

在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中，國務(wù)院層面最為強(qiáng)調(diào)的是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在養(yǎng)老中的運(yùn)用。而在落實(shí)上的行政法規(guī)層面， 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在養(yǎng)老中的運(yùn)用關(guān)注度偏弱，實(shí)際最受政策關(guān)注的是保險(xiǎn)、培訓(xùn)以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)中，政 策最強(qiáng)調(diào)長護(hù)險(xiǎn)的發(fā)展，同時(shí)還對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老險(xiǎn)的發(fā)展具有相當(dāng)?shù)年P(guān)注。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳教育、投資行為及 相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)管也是重點(diǎn)。在養(yǎng)老相關(guān)人才培訓(xùn)中，政策不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員的培訓(xùn)，還會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)老年人在使用科 技產(chǎn)品等方面的培訓(xùn)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，除了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行關(guān)注外，政策還強(qiáng)調(diào)康復(fù)、醫(yī)療，即康養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。 在養(yǎng)老服務(wù)中，政策更加關(guān)注居家、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)體系建設(shè)，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的關(guān)注度偏低。在具體出臺(tái)的政策中，更加強(qiáng)調(diào) 通過補(bǔ)貼、投資、人才、用地等方式的支持，建立居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老系統(tǒng)。同時(shí)，對(duì)護(hù)理、醫(yī)療、教育相關(guān)服務(wù)的關(guān)注度較高， 對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的智慧化、信息化關(guān)注度同樣較高。 在老年用品中，政策最關(guān)注康復(fù)訓(xùn)練、護(hù)理及輔助用具，同時(shí)也會(huì)對(duì)家具、服裝、安全監(jiān)控以及各類數(shù)字化、信息化、智能 化技術(shù)在老年用品中的運(yùn)用有所關(guān)注。 在養(yǎng)老金融中，政策更加強(qiáng)調(diào)直接對(duì)老年人養(yǎng)老進(jìn)行資金支持的金融產(chǎn)品，且基金類最受關(guān)注。其次，與護(hù)理相關(guān)的長護(hù)險(xiǎn) 也是政策的核心關(guān)注點(diǎn)。在通過支持養(yǎng)老服務(wù)或養(yǎng)老產(chǎn)品融資、間接支持老年人養(yǎng)老的領(lǐng)域，政策更加關(guān)注各類養(yǎng)老設(shè)施的 資金來源，尤其關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施金融支持。