財政政策調控目標、約束條件與工具介紹

我國從 2010 年才開始發布國有資本經營預算的收支數 據，且 2010-2011 年只有中央部分，2012 年才開始發布中央和地方兩部分。

1.調控目標：財政政策的需求與財政角色

宏觀政策的制定和實施，都是政策調控目標和政策約束條件綜合的結果，前者 決定了宏觀政策的“需求”，后者決定了宏觀政策的“供給”。 先看調控目標。我國貨幣政策的調控目標相對清晰。在《中華人民共和國中國 人民銀行法》第三條中，即明確提到“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定， 并以此促進經濟增長”1，具體又可以進一步分為穩定物價、經濟增長、充分就 業、平衡國際收支。相較而言，我國財政政策的調控目標就較為模糊。先觀察 官方層面對財政政策的描述。梳理近年來中央經濟工作會議公報中對財政政策 的表述，可以發現，2018 年以前，通常以“積極”一詞作為財政政策取向的整 體描述。2018 年中央經濟工作會議召開以來，“效能”（或“效”）一詞成為 了描述財政政策取向的重要詞匯。按照字面涵義，“效能”一詞可以理解為有 組織活動實施的合意性，進一步可以理解為“方向選擇”的合意性和“實施效 果”的合意性。因此，“效能”一詞似乎更著重財政政策實施的效果，通過這 個視角似乎很難厘清其目標。 考慮到我國的稅制以流轉稅為主，財政政策的調控更多是通過調整財政支出來 實現。并且政府消費和投資活動也需要通過財政支出來完成，財政支出的變動 一方面會影響經濟產出（即 GDP 的變動），另一方面也自然會影響到全社會的 價格，從而實現調控目標。此前我們在 2024 年 8 月 7 日發布的報告《財政政 策的增長和價格效應——財政政策專題研究系列之十五》中梳理了我國四本預 算賬本的特點，構建了我國財政支出總規模和結構數據，并區分了經常性支出 和投資性支出。這里我們需要結合當時的分析對我國財政支出進行進一步分 析。

財政支出的數據涉及到預算資金的核算，我們仍從預算核算開始。當前，我國 預算核算由四本預算賬本構成，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本 經營預算以及社會保險基金預算。四本預算賬本基本將與國家財政活動相關的 收支數據納入其中。需要注意的是，我國的預算核算體系并不是一開始就非常 齊備健全的，國家預算經歷了持續不斷地的改革才形成當前的四本預算核算體 系。 一般公共預算。一般公共預算存在的時間最長，從 1950 年開始既有所謂的國 家財政。對于這塊預算的稱呼，至 2010 年以前，通常的稱呼均為“國家財 政”，并分別進行收支的核算。2010 年，這部分預算被改稱為“全國公共財 政”，并一直持續到 2013 年。2014 年，伴隨著《預算法》的修訂，這部分預 算的被固定稱之為“一般公共預算”。在歷年的財政年鑒中，有一個“國家財 政收支總額及增長速度（不包括國內外債務部分）”，統計的即為這部分的預 算收支情況。例如，按照《2010 年財政年鑒》，2009 年我國全國財政收入總 額為 68518.3 億元，而“國家財政收支總額及增長速度（不包括國內外債務部 分）”中 2009 年財政收入的數據即為 68518.3 億元。 政府性基金預算。很長時間以來，我國預算并不健全，大量的財政資金游離在 預算之外。1991 年，國務院發布《國家預算管理條例》，一方面征收國家預算 調節基金充實預算內資金，另一方面，則將國有企業收入從財政收入中剝離， 以匹合企業作為自主經營、自負盈虧的主體的要求。1994 年《預算法》頒布， 開始持續規范預算外資金。1996 年《國務院關于加強預算外資金管理的決定》 頒布。其主要內容包括：禁止將預算資金轉移到預算外；將部分預算外資金納 入財政預算管理；加強收費、基金管理；嚴格控制預算外資金規模；預算外資 金要上繳財政專戶，實收收支兩條線管理；加強預算外資金收支計劃管理；嚴格預算外資金支出管理，嚴禁違反規定亂支挪用等等；1996 年財政部印發《政 府性基金預算管理辦法》，規范政府性基金管理。2002 年，財政部將公布保留 的 33 項基金全部納入預算管理。2006 年 12 月，國務院發布《關于規范國有 土地使用權出讓收支管理的通知》，首次明確土地出讓收支的管理問題，規定 從 2007 年 1 月起，國有土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方 基金預算，實行徹底的“收支兩條線”管理。2008 年，彩票收益金等納入基金 預算管理。2010 年 9 月，為加強政府性基金管理，財政部發布《關于印發〈政 府性基金管理暫行辦法〉的通知》，要求政府性基金收支納入政府性基金預算 管理，并對預算管理作了全面的規定。對于這部分資金的規模，在歷年財政年 鑒中，有一個統計數據“預算外資金收支總額及增長速度”，其中，收入數據 的統計始自 1952 年，支出數據的統計則始自 1982 年，統計截至時間為 2010 年。另外，我國從 2008 年才開始發布政府性基金預算的收支數據。但這兩部 分數據之間有一定的差異。例如，根據“預算外資金收支總額及增長速度”統 計數據表，2010 年我國預算外資金收入和支出分別為 5794.4、5754.7 億元； 而我國 2010 年政府性基金預算的收支則分別為 36785.0、33951.2 億元；兩者 差距較大。所以“預算外資金收支總額及增長速度”這一統計數據并不能與政 府性基金預算劃上等號，且從 2010 年其與政府性基金預算表現出來的巨大收 支差距來看，在 2010 年以前，我國可能仍有一定規模的財政收支數據并沒有 納入到公開的統計數據中來。

國有資本經營預算。我國從 2010 年才開始發布國有資本經營預算的收支數 據，且 2010-2011 年只有中央部分，2012 年才開始發布中央和地方兩部分。 考慮到這部分資金規模相對于一般公共預算和政府性基金預算來說，規模相對 比較小，因此我們使用 2012 年以來這部分預算的數據。 社會保險基金預算。社會保險基金預算是根據國家社會保險和預算管理法律法 規建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。2013 年，財政部首次向全國 人大報送社會保險基金預算。在預算體系中，社會保險基金預算單獨編報，與 一般公共預算和國有資本經營預算相對獨立、有機銜接，社會保險基金不能用 于平衡公共財政預算，但一般公共預算可補助社會保險基金。這部分預算收支 規模不小，但與前三本預算主要核算政府收支活動有一定的差距。本篇報告， 我們沒有將這部分數據納入到財政的收支數據中來2。

考慮到政府經濟活動亦有消費、投資之分，可以對財政支出進行進一步的結構 分析。從財政支出的功能劃分來看，就可以將財政支出劃分為經常性支出與資 本性支出（嚴格來說，還可以進一步區分為債務性支出，但考慮到我國債務數 據相對缺乏，我們沒有進一步區分這部分支出情況，只是將財政支出分為經常 性支出和投資性支出）。

需要注意的是，上述分析更多地聚焦在各支出決算表中列示的財政支出情況， 而非全部的財政支出。例如用于金融機構資本金、債務還本、債務置換等方面 的支出，這些支出顯然會減少國庫的財政資金（盡管這些支出可能有專門的收 入來源），但并未體現在預算支出的決算表中。例如，2007 年，財政部發行 1.55 萬億元特別國債，作為中國投資有限責任公司的資本金來源。但這部分并 未體現在當年的預算報告和決算表中。又例如，2015-2018 年間，全國各地方 政府合計發行 12.8 萬億元地方債置換地方債務，這部分支出，顯然沒有列入到 支出決算表中。 對于這部分財政支出的分類，我們可以結合財政角色來觀察。劉尚希（2018， 2024）等認為，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，基于內在的公共目的 性，在發展與改革中漸進演化出鮮明的三重角色：一是行政角色，作為公共主 體提供公共服務，這種受托責任要在央地兩級主體之間進行劃分；二是市場角 色，作為經濟主體與市場合作，按照市場規則，履行公共出資人、公共債務人 的責任；三是社會角色，與各類社會主體一起承擔公共社會責任，讓國民免于 基本民生和基本能力缺失的風險。我們可以參照這個分類，并結合前文中將財 政支出分成經常性支出、投資性支出的做法，將財政角色分成三種類型，每一 種類型對應一類財政支出，也相應對應一類調控目標。 第一是行政角色，即作為公共主體提供公共服務，目標是滿足經濟社會的正常 運轉，這一角色通過財政的經常性支出實現；第二是經濟角色，即當宏觀經濟遇到外部沖擊或運行出現較大風險時，財政需 要承擔起逆周期調節的職能，目標是宏觀經濟穩定，這部分角色主要通過投資 性支出來實現； 第三是社會角色，即當經濟社會運行出現一定風險時，如金融風險、地方債務 風險等，財政實施相關政策，如向銀行注資、發行置換債券等，目標是緩釋社 會風險。這一角色則主要通過那些沒有體現在決算表中的特定支出實現。

2.約束條件：財政政策的供給與財政可持續性要求

前文我們主要從需求的視角分析了財政調控的目標，本部分則從供給的視角分 析，財政在應對調控需求過程中面臨的約束條件。 通常來說，面對全社會宏觀調控總量和結構目標這一“需求”時，財政調控的 約束主要來自財政的可持續性發展。考慮到財政的活動主要是收入、支出和債 務這三個層面，因此財政的可持續性又可以圍繞著三個層面展開，具體為： 1）收入端的可持續性。這表現為：一方面，政府能夠通過財政活動穩定的汲取 收入；另一方面，當政府通過財政收入端的政策（例如減稅等）進行宏觀調控 時，政策（尤其是減稅政策）不會使得財政收入不可持續。我們可以把宏觀稅 負（即一般預算收入或者稅收收入與現價 GDP 的比值）作為觀察的收入端可持 續性的重要指標。 2）支出端的可持續性。支出端的可持續性是財政收入端和債務端綜合作用的結 果，即財政通過收入端和債務端活動獲取的財政資金能實現宏觀調控需要的財 政支出強度。我們可以用財政支出增速作為支出端的可持續性的觀察指標。 3）債務端的可持續性。政府債務的可持續性是當前各國的關注話題。從邏輯上 來說，大致可以從三個不同的視角觀察政府債務端的可持續性： 一是年度內財政實現自主的收支平衡（不舉借債務），或者說政府債務的絕對 規模維持在一定水平，可以使用政府債務余額的數值進行觀察，我們將這種財 政可持續類型稱之為財政可持續類型一。 二是盡管財政不能實現自主的收支平衡，但可通過靜態或動態穩定的債務融資 實現財政收支平衡，并能使得債務相對水平收斂至一定水平。通常談論較多的 即是這個視角下的財政可持續性。這個視角下，通常使用政府負債率（假設為 D，D=政府債務余額與現價 GDP 比值）作為觀察指標，如果政府負債率能維持 穩定或不超過一定水平，即認為財政實現了可持續。政府負債率是否能維持在 一定水平，又取決于政府赤字率（g=當期政府債務融資/當期名義 GDP）與名 義經濟增速（n）的比較，如果 n 能持續大于 g，則 D 最終將收斂至一定水 平。我們將這種財政可持續類型稱之為財政可持續類型二。 三是不能實現自主的收支平衡，債務率也難以收斂至一定水平，但如果債務負 擔率能維持在一定水平從而保證可以舉借新的債務，那么也認為是財政實現了 可持續。債務負擔率通常可以使用利息支出與財政收入的比重作為觀察指標。 我們將這種財政可持續類型稱之為財政可持續類型三。

3.財政工具：正式和非正式財政工具的區分

當前我國施行的是分稅制，在中央和地方分稅制的原則框架內，中央和地方的 財政關系就不能忽略。由于我國地方政府承擔了主要的經濟增長職能，因此地 方政府有一定的激勵去突破財政紀律獲得財政收入。

這個情況主要體現在地方政府對財政工具尤其是債務工具的使用上。通常來 說，對財政調控的分析主要聚焦在預算內的資金，但在財政調控過程中的很多 階段，實際大量使用了不少預算外的工具。改革開放四十多年來，財政對經濟 的調控主要是通過稅收、中央與地方財政安排以及預算管理，但財稅體制本身 也在不斷演進，有被動應對，也有主動引導，這就造成我國財政調控的內容、 職能、觀念都處在演變過程中，也自然使得在財政調控工具的使用上，一方面 存在諸多正式財政工具，另一方面則根據經濟社會運行和宏觀調控的需要，運 用了許多非正式財政工具。這里，我們將“正式財政工具”定義為那些原本即 存在于相關法律或條例中（主要指的是《預算法》、稅收法律或條例等）的政 策工具，按照法律或條例管理要求運用即可。而所謂的“非正式財政工具”指 的是當時財政相關的法律文件中并沒有明確但在財政調控過程中被使用且與財 政聯系在一起的工具。根據是否編制至預算報告中，我們又可以將“非正式財 政工具”進一步劃分：一類是被使用，且逐漸被編制至預算報告中，最后通過 立法形成正式的財政工具；這類工具有 2010 年之前的政府性基金（主要是土 地出讓過程形成的收支）、2015 年以前的地方政府債務（主要是 2014 年地方 政府自發自還的債券）等；另一類是在一定時期被使用，后續無法完全納入或 者只是部分納入到正式的財政體系中的（這里所謂的“正式的財政體系”以是 否報送人大審議為標準），如平臺債務、地方政府隱性債務等。在我國財政調 控演變過程中，有大量的“非正式財政工具”被使用，尤其是在經濟增速下行 壓力較大的情況下。 非正式工具的使用在一定程度上突破了財經紀律，為財政調控帶來了一定的靈 活性，但也損失了財經紀律的嚴肅性，同時帶來了一些問題。其中最大的問題 即是地方政府債務風險問題。這個情況，我們在后文中將具體分析。