財政政策基調、調控節奏與發力方向分析

更加給力，提質增效。

1.2024 年財政政策基調與調控節奏

2024 年財政政策基調為更加給力且提質增效。3 月的《政府工作報告》提出積極的財政政策要適度加力、提質增效，指明財政政策基調要保持積極。財政政策適度加力主 要包括財政赤字規模增加，財政支出規模增加，地方政府專項債券規模增加，且安排發 行超長期特別國債等方面。4 月的中央政治局會議指出要靠前發力已經確定的宏觀經濟 政策。7 月的中央政治局會議再次強調宏觀政策要持續用力，更加給力。9 月的中央政治 局會議繼續強調要加大財政貨幣政策的逆周期調節作用。12 月的中央政治局會議和中央 經濟工作會議提出要實施更加積極的財政政策。 財政政策的發力點主要集中于特殊國債和地方專項債的發行和有效使用，支持房地 產市場，和化解地方政府隱性債務等方面。（1）特別國債方面，3 月《政府工作報告》 提出要發行超長期特別國債，來支持國家重大戰略任務和保障民生；10 月財政部在國新 辦新聞發布會上提出要發行特別國債，支持國有銀行補充核心一級資本；12 月的中央經 濟工作會議提出，要增加發行超長期特別國債，持續支持“兩重”項目和“兩新”政策 實施。（2）地方政府專項債方面，3 月《政府工作報告》提高了地方政府專項債的規模； 10 月財政部提出加大對經濟大省的專項債支持力度；11 月人大常委會批準化債方案， 提高地方政府債務限額，化解地方隱性債務。（3）房地產市場止跌回穩方面，10 月財政 部指出運用地方政府專項債、專項資金、稅收政策等支持房地產市場止跌回穩，允許專 項債用于土地儲備項目；11 月財政部聯合稅務總局和住建部推出房地產契稅優惠和增值 稅減免政策，支持房地產發展。

從政策實施節奏看，2024 年財政政策完成進度相對偏緩。（1）廣義財政支出累計同 比增速 3 月落入負增區間，10 月重新回到正增區間，五年維度看，廣義財政支出增速與 過 2023 年份同期比趨緩。四季度廣義財政支出累計同比增速邊際上行，指向財政政策 積極發力。（2）一般公共預算支出累計同比增速處于正增區間，但增速偏緩。一般公共 預算支出累計同比增速一季度相對較高，二三季度處于下行趨勢中，四季度略微邊際上 行。同時，多個月份一般公共預算支出累計同比增速處于 3%以下，五年維度看較同期增 速偏緩。（3）一般公共預算支出完成進度中性偏緩。1-11 月累計完成進度為 85.8%，一 季度完成進度仍處于同期高位，二季度以來一般公共預算累計完成進度處于近五年中性 偏緩水平。

分中央和地方看，中央財政支出增速較高，地方財政支出增速偏緩，拖累了財政支 出增速。（1）中央一般公共預算支出累計同比維持了較高的增速，五年維度看均處于同 期高位水平。中央支出增速相對較高，指向中央財政發力程度較大，拉動了整體財政支 出水平。（2）地方一般公共預算支出累計增速偏緩，下半年基本處于 2%增速以下，五年 維度看，月度累計增速較同期增速偏緩。地方一般公共預算支出增速偏緩，與地方政府 債務壓力增加等因素有關。

從財政支出分項看，民生類支出增速偏緩，是財政支出偏緩的拖累項；基建類支出 增速相對較高。（1）規模較大的民生類支出項中，社會保障和就業支出增速偏緩，四季 度增速邊際上升，五年維度看，較同期增速偏緩；教育類支出增速偏緩，下半年基本處 于 2%增速以下，五年維度看較同期增速偏緩。（2）規模較大的基建類支出項中，農林水 事務累計支出同比增速相對較高，二三季度增速呈現邊際下降的趨勢，四季度增速回升 至 10%以上，五年維度看處于同期高位；城鄉社區事務支出增速相對較快，五年維度看， 月度累計增速均處于同期高位水平。

財政收入增速偏緩，制約了財政支出的完成進度。（1）由于高基數的原因，一般公 共預算收入增速落入負增區間，五年維度看較同期增速水平偏緩。四季度一般公共預算 收入增速邊際上行，降幅有所收窄。（2）一般公共預算收入完成進度偏緩。1 至 11 月一 般公共預算收入累計完成進度為 88.9%，五年維度看較同期增速水平偏緩。收入負增與 收入完成進度偏緩，與 2023 年中小微企業緩稅入庫抬高基數及 2023 年年中出臺的部 分減稅政策翹尾減收等因素有關。

從收入分項看，稅收收入增速偏緩，非稅收入增速中性偏快。（1）稅收收入增速整 體落入負增區間，二季度降幅邊際擴大，三季度以來稅收收入增速有所改善。五年維度 看，稅收收入增速偏緩。（2）非稅收入增速相對較快。受低基數因素影響，非稅收入增 速較高，五年維度看增速中性偏快。

四大稅種中，國內增值稅、企業所得稅和個人所得稅落入負增區間，國內消費稅增 速邊際下降。（1）國內增值稅增速整體處于負增區間，增速偏緩。五年維度看，國內增 值稅增速表現中性偏緩。國內增值稅增速為負與 2023 年高基數等因素有關。（2）企業 所得稅增速偏緩。二季度增速邊際下降，四季度增速邊際回升，五年維度看，企業所得 稅增速較同期偏緩。企業所得稅增速偏緩，指向企業生產經營端修復進度仍待改善。（3） 國內消費稅增速整體呈現放緩的趨勢。一季度處于 10%左右的較高增速，四季度增速落 入 3%以下。五年維度看，國內消費稅增速較同期偏緩。（4）個人所得稅增速落入負增區 間，指向個人收入增速放緩。五年維度看，個人所得稅增速較同期偏緩。

土地出讓金收入增速持續偏緩，政府性基金收入落入負增區間，拖累政府性基金支出；地方政府新增專項債完成進度偏緩。（1）土地出讓金收入累計同比增速自 2022 年 落入負增區間，下半年土地出讓金月度累計增速降幅均超過 20%。（2）受土地出讓金收 入負增的影響，政府性基金收入增速偏緩，多個月份落入負增區間。（3）政府性基金支 出增速延續落入負增區間，五年維度看增速較同期偏緩。（4）地方政府新增專項債完成 進度偏緩，五年維度看，前三季度累計完成進度較同期進度偏緩。

2.2025 年財政政策主要發力方向

在大力提振消費，全方位擴大國內需求的基調下，2025 年財政政策會持續用力，更 加積極。預計財政政策的發力方向主要聚焦于提高赤字率，擴大赤字規模，發行和使用 好特別國債和地方政府專項債，防范化解重點領域風險等方面。 一是擴大赤字規模，提升赤字率，提升支出強度與支出進度。2024 年 12 月中央經 濟工作會議中明確提及，要提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。2024 年我國赤字率仍按 3%安排，在保持積極財政政策的基調下，預計 2025 年財政赤字率會 達到 4%，赤字規模同步擴大。赤字率提升、赤字規模擴大，預計主要仍是通過中央政府 加杠桿，向地方政府轉移支付進行。地方政府財政支出增速放緩，疊加地方政府化解隱 性債務的壓力，指向地方政府舉債空間相對較小。相對于地方政府，中央政府仍有較大 的舉債空間，來對地方政府進行轉移支付。 二是增加更大規模政府債券的發行，以實現穩增長、調結構。特別國債方面，預計 會增加超長期特別國債發行，支持“兩重”項目和“兩新”政策實施，補充銀行資本金， 支持刺激消費等。2024 年 3 月《政府工作報告》中提出要連續幾年發行超長期特別國 債，用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，10 月財政部提及要安排發行特別國債，用于支持國有銀行補充核心一級資本等。地方政府專項債方面，預計會提高地方 政府專項債發行規模，用以支持地方政府化債推進，支持房地產市場止跌回穩等。從規 模角度講，預計會提高地方政府專項債規模，擴大專項債的投向領域和用作資本金的范 圍。從不同地域角度講，出于滿足專項債收益自平衡的要求，會加大對經濟大省的專項 債支持力度。同時，專項債將通過用于土地儲備項目，支持收購存量房等來支持房地產 市場止跌回穩。更大規模政府債券的發行，通過支持“兩重”和“兩新”項目，刺激消 費，支持房地產止跌回穩，以實現穩增長、調結構。

三是加力優化支出結構、聚焦促消費、惠民生，進行精準投放。在提振內需方面， 通過大力提振消費，加大對消費品以舊換新的支持力度，全方位提振國內需求。在支持 現代化產業體系建設方面，加大對科技創新型企業的支持力度，推進產業轉型升級，加 強對企業的紓困和補貼。在改善民生方面，財政支出將重點支持就業優先，加大教育、 醫療、養老等保障型支出。在支持城鄉融合發展方面，財政支出將向糧食安全、推進新 型城鎮化、推動鄉村振興等傾斜。生態文明建設方面支持推進碳中和碳達峰，推進企業 綠色低碳發展。在支持高水平對外開放方面，推進與“一帶一路”國家深化合作等。

四是防范化解重點領域風險，保證財政的平穩運行與可持續發展。2024 年 11 月人 大常委會批準的化債方案明確新增 6 萬億地方債務限額置換隱債，2024 年至 2026 年每 年新增 2 萬億元。從 2024 年開始連續五年每年從新增地方政府專項債中安排 8000 億 元專門用于化債，累計可置換隱性債務 4 萬億元。2029 年及以后到期的棚改區改造隱性 債務 2 萬億元，仍按原合同償還。隨著十萬億化債方案的推進實施，能夠有效降低重點 領域的風險，地方政府能有更多的資金用于地方基建類和民生類項目建設，保證地方財 政的平穩運行。 五是通過轉移支付增量落實“三保”。2024 年財政支出節奏偏緩，地方支出占 GDP 比重有待提升，個別地方保基層民生，保工資，保運轉承受一定壓力。中央對地方財政 轉移支付，是地方“三保”支出的財政來源之一。在地方財政收支總體呈現緊平衡的狀 態下，預計會加大財政支出力度，加大中央向地方政府的轉移支付，同時盤活存量資金， 提高資金使用效率，兜牢地方政府的“三保”底線。