中國推進全面綠色低碳轉型進展與挑戰分析

經濟社會高質量發展與雙碳工作協同推進，綠色低碳產業成為推動經濟增長新動能。

中國仍是全球經濟增長的重要引擎。2023 年，中國 GDP 超過126 萬億元，按不變價格計算，比 2022 年增長 5.2%，居世界主要經濟體前列，對世界經濟增長的貢獻率有望超過 30%。中國的產業結構向綠色化、低碳化方向持續優化。2014—2023 年，中國第三產業增加值在 GDP 中的比重逐年提升。2023 年，中國第三產業增加值為 68.8 萬億元，同比增長5.8%，占全國 GDP 總量的 54.6%，比 2014 年提高了 6.3%。

中國戰略性新興產業增長態勢良好，持續發揮經濟引擎作用。自2010 年發布《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》以來，中國戰略性新興產業經過十余年的穩步發展，呈現出重點領域發展壯大、新增長點涌現、創新能力躍升、競爭實力增強的良好局面，成為推動產業轉型和經濟長期穩定的新動能。2014—2023 年的十年之間，中國戰略性新興產業增加值占 GDP 比重由 7.6%升至 13%以上[4]。戰略性新興產業已成為推動中國產業結構轉型升級，引領中國經濟向高質量發展階段邁進的主要動力源。新能源產業創新能力和產業實力大幅提升，已建成全球最大、最完整和最具競爭力的清潔能源產業鏈[5]。中國風電機組制造產能占全球總產能的六成，全球前10 大風電整機企業中有 6 家是中國企業，主要零部件國產化率達 95%[6]。在相關政策的推動下，中國新能源汽車產業也在蓬勃發展。2023 年，中國新能源汽車產銷量分別為958.7 萬輛和949.5 萬輛，同比分別增長 35.8%和 37.9%，占全球總銷量比重超過 60%；新能源汽車出口量達120.3 萬輛，同比增長 77.6%，出口目的國涵蓋歐洲、亞洲、大洋洲、美洲、非洲等地區的180 多個國家[7]。 

新型儲能、氫能等產業發展迅速。2023 年，全球新增新型儲能裝機規模創歷史新高，中國占比接近 50%。中國國家能源局數據顯示，截至 2023 年底，全國已經建成投運新型儲能項目累計裝機規模達 3139 萬千瓦/6687 萬千瓦時，平均儲能時長2.1 小時；2023 年，全國新增裝機規模約為 2260 萬千瓦/4870 萬千瓦時，較 2022 年底增長超過260%，近10 倍于“十三五”末裝機規模。從投資規模來看，“十四五”以來，新增新型儲能裝機容量直接推動經濟投資超 1000 億元，帶動產業鏈上下游進一步拓展，成為中國經濟發展“新動能”。作為全球最大的氫能生產和消費國，截至 2022 年，中國已建成并運營 36 個可再生能源制氫項目，總產能約 3.7 萬噸/年，正在規劃的綠氫項目超過 300 個，預計產能將達350 萬噸/年[8]。根據中國氫能聯盟發布的數據，2023 年中國氫能產量約 3550 萬噸，供需基本平衡。服務業綠色轉型取得進展。在與數字技術的融合中，移動支付、平臺經濟等多種新模式和新業態得到創新和發展，降低了生產、消費和流通等多個環節的能源消耗和碳排放，提升了資源的利用率，有力推動了綠色消費發展。以智能化、綠色化、融合化為方向，現代化服務業體系的技術水平、生產效率、質量效益進一步提升。

當前，中國雙碳“1+N”政策體系已經建成。雙碳“1+N”政策體系的“1”由《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030 年前碳達峰行動方案》組成，“N”由重點領域、重點行業實施方案及相關政策保障方案組成。雙碳“1+N”政策體系為中國的雙碳工作提供了全方位、多層次的指導，具體有以下幾個特點：一是政策設計覆蓋碳排放相關的所有關鍵領域和重點部門，包括能源、工業、城鄉建設、交通運輸、減污降碳等重點領域，以及鋼鐵、有色金屬、石化、建材等重點行業的行動方案。二是注重通過科技創新、財政支持、價格改革、科技支撐、人才培養等支持措施為雙碳工作提供切實保障。三是體現了全社會廣泛參與，是國家治理體系和治理能力現代化的生動體現，參與主體涉及國家部委、地方政府、行業、園區、企業及個人等。四是“1+N” 政策體系還力圖促進更廣泛的合作，包括“一帶一路”能源綠色發展，以及各行業、各部門中的國際合作政策設計。“1+N”政策體系為雙碳工作提供了總體框架和近、中期的工作重點，但與此同時，雙碳工作的長期性和艱巨性對中國提出了新的要求，其路徑和政策需要在國內外形勢變化中保持韌性，并不斷作出動態調整。

因此，在以降碳為重點戰略方向的“十四五”時期，中國提出進一步完善能耗雙控制度，并穩步轉向碳排放雙控（碳排放總量和強度控制），助力發掘可再生能源發展潛力，促進社會經濟結構的全面綠色轉型，并在“十四五”規劃中明確了要實施“以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”。

2021 年 10 月 24 日，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出“堅持節能優先的能源發展戰略，嚴格控制能耗和二氧化碳排放強度，合理控制能源消費總量，統籌建立二氧化碳排放總量控制制度”。2021 年10 月26 日，《2030 年前碳達峰行動方案》提出“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，對能源消費和碳排放指標實行協同管理、協同分解、協同考核，逐步建立系統完善的碳達峰碳中和綜合評價考核制度”；2021 年 12 月，中央經濟工作會議中提出“創造條件盡早實現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”，推動中國能源系統向更符合“雙碳”目標實施的方向邁進；2022 年 10 月，中國共產黨的二十大報告指出“重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度‘雙控’制度”；2023 年 7 月，中央全面深化改革委員會第二次會議正式審議通過《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，提出了有計劃、分步驟推動“能耗雙控”轉向“碳排放雙控”制度的工作安排和實施路徑，標志著在能耗雙控政策體系完善后，已經初步具備了轉向碳排放雙控的工作基礎。2024 年 7 月21 日發布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提到“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”；2024 年 8 月，《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》中指出，“‘十五五’時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加強重點領域和行業碳排放核算能力，健全重點用能和碳排放單位管理制度，開展固定資產投資項目碳排放評價，構建符合中國國情的產品碳足跡管理體系和產品碳標識認證制度，確保如期實現碳達峰目標。碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度”，標志著能耗雙控向碳排放雙控全面轉型取得重大進展。

從能耗雙控向碳排放雙控制度的轉變是實現雙碳目標的必由之路。碳排放雙控制度的實施能夠實現能源節約和應對氣候變化兩手同時發力，推動能源結構不斷優化，是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要保障，也是中國實現雙碳目標的重要抓手之一。因此，要積極推動構建碳排放雙控制度體系，助力發掘可再生能源發展潛力，促進社會經濟結構的全面綠色轉型。

清潔能源消費占比顯著提升，綠色低碳轉型不斷加快。國家統計局發布的《中華人民共和國 2023 年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2023 年中國能源消費總量為57.2 億噸標準煤，比上年增長 5.7%，其中，煤炭消費量增長 5.6%，原油消費量增長9.1%，天然氣消費量增長 7.2%，電力消費量增長 6.7%。2014—2023 年的十年間，中國煤炭消費量占比從 65.8%降低到 55.5%，而非化石能源消費量占比則從 11.3%增長到17.7%。

能源利用效率顯著提高。2012—2023 年，中國以年均 3%的能源消費增速支撐了年均超過 6%的經濟增長，單位 GDP 能耗下降 26.8%。 可再生能源發展舉世矚目，逐漸成為滿足新增用電需求的主體。截至2023 年底，中國可再生能源發電裝機容量累計為 14.5 億千瓦，占全國發電總裝機容量的50%以上，歷史性超過火電裝機容量。其中，風電、光伏總裝機容量超 10 億千瓦，預計到2030 年將超額完成原定 NDC 中風電、光伏裝機容量目標。“十四五”前三年，中國新增光伏并網裝機容量和風電裝機容量年均增速分別為 93.9%和 26.3%（見圖 5）。另據國家能源局統計，2023 年中國可再生能源新增裝機容量超 3 億千瓦，占全部新增發電裝機容量的85％。國際能源署報告指出，2023 年全球可再生能源新增裝機容量為 5.1 億千瓦，中國貢獻超過一半，為全球可再生能源發電增長做出了巨大貢獻。

電力系統正在向清潔低碳、安全可控、靈活高效、開放互動、智能友好的新型電力系統演進。在頂層設計上，2023 年 7 月召開的中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《關于深化電力體制改革加快構建新型電力系統的指導意見》，強調要深化電力體制改革，加快構建清潔低碳、安全充裕、經濟高效、供需協同、靈活智能的新型電力系統，更好推動能源生產和消費革命，保障國家能源安全；2023 年 9 月，國家發展改革委、國家能源局聯合印發《關于加強新形勢下電力系統穩定工作的指導意見》，提出了新形勢下做好電力系統穩定工作的思路與策略[9]。在實踐方面，第一，新型儲能技術不斷涌現，應用場景不斷拓展，在促進新能源開發消納、提高系統安全穩定運行水平和服務用戶靈活高效用能方面發揮功效，有力支撐新型電力系統構建。目前，雖然鋰離子電池儲能仍占主導地位，但壓縮空氣儲能、液流電池儲能、飛輪儲能等非鋰儲能技術已逐漸實現應用突破，為新型電力系統建設和多元用戶側場景提供了更多的技術選擇。截至 2023 年底，已投運鋰離子電池儲能占比 97.4%，鉛炭電池儲能占比 0.5%，壓縮空氣儲能占比 0.5%，液流電池儲能占比0.4%，其他新型儲能技術占比 1.2%[10]。“十四五”前三年，新型儲能裝機規模快速增長。2023 年，新型儲能新增裝機容量 2260 萬千瓦，較 2022 年底增長超過260%。

第二，電網企業發揮電網基礎性、先導性作用，加快構建新型電力系統，服務國家重大戰略需求。近年來，國家電網投運多項特高壓工程，不僅全面突破特高壓輸電技術，構建起完善的特高壓試驗和研究體系，還率先構建完整的特高壓試驗、研究、技術標準體系，研發世界首套完全可控換相技術換流閥，自主研制特高壓換流變有載分接開關工程樣機，建成新一代電磁暫態仿真平臺；由于風電、光伏發電具有間歇性、不穩定性的特點，南方電網推動數字電網建設，使各類電力資源可感知、可預測、可控制，支撐復雜大電網安全穩定運行，目前，南方電網風電、光伏短期預測準確率分別達到 85%、91%，可減少數百萬千瓦的調節電源建設；此外，國家電網推動大型風光電基地和儲能設施建設，目前，經營區風光新能源累計并網容量近 8.7 億千瓦，利用率保持 97%以上；不僅如此，客戶側能源量測數據交換協議在國家電網經營區智能電表上的應用規模正逐步擴大，進一步提升了用電信息采集系統的互聯水平和數據交換的能力。

工業領域節能降耗成效逐步顯現。“十四五”以來，中國加快推進重點領域節能降碳，相關措施包括煤炭清潔利用，鋼鐵、石化化工、有色金屬、建材行業等領域落后產能出清，以及生產設備、儲能設備、用能設備更新和技術改造等。在鋼鐵行業，實施由中國鋼鐵工業協會提出的“極致能效”工程；在建材行業，推進“六零”工廠建設，即零外購電、零化石能源、零一次資源、零碳排放、零廢棄物排放、零員工的“六零”示范工廠；在有色行業，著力提高能源利用效率；在化工行業，加快發展新材料、高端專用化學品等戰略性新興產業。一些重點大中型企業能耗水耗達到世界先進水平，水泥、電解鋁、晶硅、煉油、乙烯等部分產品能效指標領跑全球。據統計，2021—2023 年，全國完成煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造超 7 億千瓦，火電平均供電煤耗降低 0.9%；鋼鐵、電解鋁、水泥、煉油、乙烯、合成氨等行業能效標桿水平以上產能占比平均提高 6%[11]。

建筑領域綠色轉型成效顯著。為加快推動建筑領域節能降碳，住房城鄉建設部于2022年發布《“十四五”建筑節能與綠色建筑發展規劃》，明確了到 2025 年的建筑節能改造目標。“十四五”以來，中國已累計完成既有建筑節能降碳改造 24 億平方米，超低能耗建筑、近零能耗建筑、裝配式建筑加快發展。截至 2023 年底，全國城鎮累計建成綠色建筑面積約118.5 億平方米，獲得綠色建筑標識項目累計達 2.7 萬余個；2023 年全年，城鎮新建綠色建筑面積約 20.7 億平方米，占城鎮新建建筑面積的 94%[12]。

綠色低碳交通運輸體系加速構建。在交通運輸結構調整方面，持續推進大宗貨物和中長距離貨物運輸“公轉鐵”和 “公轉水”。2018—2023 年，中國鐵路和水路貨運量占比由25.2%上升到 26.3%，公路貨運量占比由 74.8%下降到 73.7%。在交通用能多元化發展方面，持續提升公路沿線充電服務保障能力，推進新能源、清潔能源應用。截至2023 年，全國新能源汽車保有量占全球總保有量一半以上，城市新能源公共汽電車占比超過77%，部分城市已實現公共汽電車“全面電動化”，公路貨運新能源與清潔能源車輛比例持續提升[13]。在綠色交通設施建設方面，加快交通領域綠色投資、發展交通領域綠色金融。截至2023 年底，中國充電基礎設施累計達 859.6 萬臺，已建成世界上數量最多、輻射面積最大、服務車輛最全的充電基礎設施體系[14]。在生活方式轉型方面，倡導推廣簡約適度、綠色低碳的交通出行方式，目前中國城市公共交通和綠色出行發展已取得顯著成效。2024 年6 月發布的《交通運輸大規模設備更新行動方案》提出，將通過提供資金補貼淘汰更新老舊大規模交通設施，爭取在 2028 年實現交通運輸行業碳排放強度和污染物排放總量與強度的進一步下降。

用能產品設備能效提升工作穩步推進。數據顯示，中國在運主要用能產品設備保有量超過 50 億臺（套），年能耗量約占全國能耗總量的 80%，一些設備能效水平偏低，更新改造潛力巨大[15]。為推動完成“十四五”能耗強度下降約束性指標，2024 年，國務院發布《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，國家發展改革委發布《重點用能產品設備能效先進水平、節能水平和準入水平（2024 年版）》，對擴大能效水平覆蓋范圍、提升節能降碳標準要求、產品設備更新改造和回收利用等工作進行部署，將促進先進設備生產應用和先進產能比重提升，引領產業綠色轉型和高質量發展。

2021 年起，中國全國碳市場正式運行，截至目前，全國碳市場覆蓋年二氧化碳排放量約 51 億噸，納入重點排放單位 2257 家，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。截至 2023 年 12 月 31 日，全國碳市場碳排放配額累計成交 4.42 億噸，累計成交額249.19 億元。 《碳排放權交易管理暫行條例》于 2024 年 5 月 1 日起施行，為全國碳排放權交易市場運行管理提供明確法律依據?！短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例》以數據質量管理為重點，有效提升了全國碳排放權交易市場立法層級，形成了完備的制度體系；規范了溫室氣體排放數據質量管理制度；明確了碳排放權交易違法行為及其法律責任，將為構建高水平碳排放數據質量管理機制、建設高標準市場體系提供堅強法律支撐。 2024 年初，全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動[15]。作為調動全社會力量共同參與溫室氣體減排行動的一項制度創新，全國溫室氣體自愿減排交易市場有望推動形成強制碳市場和自愿碳市場互補銜接、互聯互通的全國碳市場體系。2023 年 3 月30 日至4 月30 日，生態環境部向社會公開征集到 300 多個 CCER 方法學建議，最終制定發布了首批4 項方法學，包括造林碳匯、并網光熱發電、并網海上風力發電、紅樹林營造。展望未來，碳市場的擴圍有望在 2024—2025 年實現

2023 年 12 月 27 日，《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》對全國碳市場建設作出全面部署，要求進一步發展全國碳市場，穩步擴大行業覆蓋范圍，豐富交易品種和方式，建設完善全國溫室氣體自愿減排交易市場[16]。2024 年，《政府工作報告》明確將擴大全國碳市場行業覆蓋范圍作為政府年度工作任務[17]。2024 年2 月，生態環境部副部長趙英民在國務院新聞辦舉行的政策例行吹風會上透露，已開展全國碳市場擴圍的專項研究。相關的技術文件起草工作已經基本完成，生態環境部正在積極推動，爭取盡快實現中國碳排放權交易市場的首次擴圍，屆時將囊括發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業，這八個行業的二氧化碳排放量占到中國二氧化碳排放總量的75%左右[18]。2024 年 3 月、4 月，生態環境部先后發布鋁冶煉行業、水泥熟料行業的碳排放核算、報告與核查指南的征求意見稿[19] [20]。2024 年 5 月 1 日，國務院《碳排放權交易管理暫行條例》正式施行，為進一步推動了碳市場有序發展提供了法律層面的支持[21]。2024 年 9 月 9 日頒布的《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》，提出要按照“邊實施、邊完善”的工作思路，分兩個階段做好水泥、鋼鐵、電解鋁行業納入全國碳排放權交易市場相關工作，積極穩妥有序擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍。未來，全國碳排放權交易市場將進一步優化制度框架，擴展覆蓋更多高排放行業，引導生產要素向低碳、綠色流動，使行業內部優質產能得到充分釋放，更好地擴大碳市場的減碳效果、優化產業結構。