十五五規劃歷史背景與政策主線梳理

“十五五”時期是邁向2035 年基本實現社會主義現代化“承上啟下”的關鍵五年。

1.“十五五”規劃的歷史背景

1）對實現 2035 年遠景發展目標的重要性

雖然不一定設定明確的增長目標，但為了實現 2035 遠景目標規劃，“十五五”期間隱含增 長目標應于“十四五”期間持平在 5%左右。雖然有疫情影響，但“十四五”時期各年平均 增長目標仍設定在 5%-6%之間。同時，“十四五”期間設定了 2035 年人均 GDP 達到中等 發達國家水平的遠景目標，即實際價格的人均 GDP 比 2020 年翻一番達到約 2 萬美元。

由此推算，2026-35 年均（美元計實際）增速需達到 4.7%左右，如果考慮到人民幣升 值 10%/20%，倒推人民幣計價的實際 GDP 年均增速目標需達到 3.7%、2.8%。同時， 較為穩健的經濟表現尚可構成人民幣升值的基礎。所以，雖然“十五五”期間可能不 明確公布 GDP 的增速目標，但考慮到潛在增長率可能隨著發達程度緩慢遞減，推算“十 五五”隱含增長目標仍在 5%左右。

其他與增長相關的約束性指標可能包括財政預算隱含的名義增長（如 2025 年兩會宣布 的財政預算隱含名義增速為 4.9%），通脹目標（比如 2025 年兩會 CPI 目標亦從去年 的 3%下調至 2%），就業目標（比如 2025 年兩會設定城鎮新增就業 1,200 萬人以上）。 此外，研發投入、綠色可持續發展、改善收入分配等各方面均可能有約束性指標。

2）全球百年未有之大變局加速演進

自今年 1 月特朗普再度就職以來，“美國優先”的底層邏輯正在重塑美國的內政和外交政策。 自今年 1 月再度就職以來，特朗普就職演說及推出的各項政策都圍繞“美國優先”這一清 晰主線。內政方面，今年以來特朗普政府 推出的主要措施包括：大幅收緊、甚至遣返移民，通過政府效率部門（DOGE）較激進地 精簡政府人員、削減政府開支，簽署“大而美法案”加大減稅力度、擴大政府開支，以及 放松對傳統能源、人工智能和加密貨幣等領域的監管等。對外政策方面，今年以來特朗普政府對全球 其他國家大幅加征關稅，加強技術出口管制與投資審查，減少對全球安全、衛生等公共產 品的提供等。 受特朗普 2.0 政策的影響，國際秩序加速重構，全球多極化趨勢日益明顯。特朗普 2.0 的關 稅和貿易保護主義政策對以 WTO 為代表的多邊貿易體系造成較大沖擊，導致全球貿易格局 加速重塑。全球貿易規則碎片化、供應鏈區域化的趨勢日益明顯，而亞洲和“全球南方” 的地位和影響力有望上升。同時，特朗普 2.0 的外交政策強調單邊主義和“實力外交”，如 美國宣布退出世界衛生組織、《巴黎協定》等國際機構和條約、減少美國對全球事務的參與、 并敦促北約成員國大幅提高防務支出等措施，都對現有國際秩序和多邊主義體系造成嚴重 挑戰，或將加速世界走向多極化。

特朗普 2.0 時期，中美戰略競爭或將進一步升級。特朗普 2.0 時期的對華政策延續了 1.0 時 期的戰略競爭框架，但或更為激進和強硬。今年 2 月以來，特朗普政府先后以芬太尼、對 等關稅為由，對中國一度加征 145%的關稅，5 月中旬后降級至 30%，而近日特朗普再度威 脅要對中國進一步加征 100%的關稅。同時，特朗普政府 進一步加大對華出口管制與投資限制力度，并通過 301 調查打壓中國優勢產業。具體看，

今年 5 月 12 日，美國商務部工業與安全局（BIS）明確表示，在全球任何地方使用華 為昇騰（Ascend）AI 芯片都違反美國的出口管制規定，并限制美國人工智能芯片用于 訓練中國人工智能模型；9 月 29 日，BIS 發布出口管制穿透性規則（即“50%規則”）， 對被列入美“實體清單”等的企業持股超過 50%的子公司追加同等出口管制，可能涉及 數千家中國企業；此外 BIS 還不斷將更多的中國企業列入實體清單。

今年 2 月 21 日，特朗普政府發布政策備忘錄《美國優先投資政策》，進一步加強對中 國投資的審查。

今年 4 月 17 日，美國貿易代表辦公室（USTR）發布針對中國航運、物流和造船業 301 調查結果，并公布從 10 月 14 日起對中國航運企業及中國造船舶收費標準。

3）工業 4.0 時代，全面擁抱 AI 的背景下經濟與產業政策如何調整？

工業 4.0 迭代背景下的五年計劃有望與時俱進：預計“十五五”將在多個領域更為注重 AI 的發展，更加強調能源安全，擴大在新能源領域的優勢。截至 2025 年 6 月，我國在用算力 中心標準機架達 1085 萬架，智能算力規模達 788EFLOPS，并布局了超 250 條“東數西算” 干線光纜，存力總規模超 1680EB。人工智能芯片國產化水平顯著提升，本土品牌滲透率在 2024 年達到約 30%，智能傳感器也向高精度、低功耗方向演進。根據國務院《關于深入實 施“人工智能+”行動的意見》，到 2027 年將實現人工智能與六大重點領域廣泛深度融合， 新一代智能終端、智能體等應用普及率超 70%，智能經濟核心產業規模快速增長；到 2030 年，人工智能全面賦能高質量發展，應用普及率超 90%，智能經濟成為重要經濟增長極； 到 2035 年，我國將全面步入智能經濟和社會新階段，為社會主義現代化提供支撐。

從核心技術層面看，以芯片制造設備的光刻機為例，中國在精度方面仍有一定差距， 化解核心技術的“卡脖子”問題仍需打通基礎研發投入、高技術人才培養、市場規模化生 產的創新路徑。此外，隨著大模型進入應用場景后，中國在通信設備，智能手機、電 動車等重要的終端設備上具有較強競爭力。

而隨著 AI 發展至應用端，數據中心以及相應的發電，配電設備的建設速度逐步成為制 約 AI 發展的終極瓶頸。根據國際能源署（IEA）在最新的報告中預測，到 2030 年， 全球數據中心的電力消耗將比 2022 年翻一番，電力/能源及相關基礎設施可能成為產 業發展的約束。

2.此前政策的延續與升級

“十五五”時期是邁向2035 年基本實現社會主義現代化“承上啟下”的關鍵五年。根據二十 大戰略安排，我國將通過“十四五”“十五五”“十六五”連續 3 個五年規劃，實現“到 2035 年基本實現社會主義現代化”的宏偉目標。其中，“十五五”是“十四五”開局起步和“十 六五”沖刺收官間“承上啟下”的關鍵五年。“十四五”期間，面對新冠疫情、全球地緣政 治沖突等“百年未有之大變局”加速演進，我國經濟社會發展取得了新的開創性進展、突 破性變革和歷史性成就。面對百年未有大變局加速演進、以及 AI 應用加速帶來的工業 4.0 迭代等特殊歷史背景，“十五五”規劃或將在此前 14 個 5 年規劃精神的基礎上繼續推動經 濟發展、政策基調保持連貫性，并在多個領域進一步自我超越，實現自主可控、可持續發 展。

政策主線一:全方位擴大內需+擴大高水平對外開放，促進國內國際雙循環

擴大內需與深化開放是“十三五”以來構建新發展格局的核心戰略，“十五五”或將進一步強 調擴大內需（尤其在消費領域）、強化國內大循環的主體地位，并通過拓展多元化國際市場， 實現國內國際雙循環的相互促進。“十三五”規劃提出不斷優化經濟結構，將“供給側結構 性改革”作為主線，提升供給體系質量以推動消費、投資、凈出口三大需求和三次產業發 展趨于協調；“十四五”規劃開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，提出構建以國內大 循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，標志著經濟戰略的重大轉向。預計 “十五五”規劃將在此基礎上升級，將強調全方位擴大內需、并將重點進一步轉移到消費 領域；在進一步強化國內大循環主體地位的同時，通過拓展多元化國際市場，實現國內國 際雙循環更高水平的相互促進。 大力提振消費、全方位擴大內需或成為“十五五”規劃的戰略基點，居民消費率和消費貢 獻率等關鍵指標有望納入“十五五”經濟社會發展主要指標。“十四五”前 4 年（2021-2024）， 最終消費支出對經濟增長的平均貢獻率較“十三五”時期提高了 8.6 個百分點，但最終消費 率（約 55%）仍顯著低于全球平均水平（約 80%）。在外需形勢面臨較大不確定性的背景 下，消費將在更長時期內成為中國經濟增長最重要的動力源，擴大內需已成為當前逆周期 政策發力的“最優解”。2025 年以來，從《提振消費專項行動方案》到《關于金融支持提 振和擴大消費的指導意見》，一攬子政策密集落地，不斷夯實消費對經濟增長的基礎性作用， 為“十五五”開局之年夯實消費對經濟增長的提振作用打下良好基礎。

“十五五”時期擴大內需，或將從提升消費能力、提振消費意愿、拓展消費場景、擴大消 費供給等方面多措并舉。提高消費能力是根本，當前我國居民可支配收入占 GDP 比重仍有 較大改善空間，“十五五”時期或將加大國民收入向居民部門傾斜的力度，通過穩就業、提 高城鄉居民基礎養老金和低保水平等措施，直接增加居民可支配收入。提振消費意愿是關 鍵，通過加大養老、醫療、教育等民生領域的投入，降低居民“預防性儲蓄”，消費鼓勵政 策有望從耐用品消費擴至半耐用品、非耐用品消費，提高“以舊換新”等消費補貼力度。 拓展消費場景是抓手，“十五五”將順應消費升級趨勢，打造新的消費場景，并放開醫療、 養老等服務領域的市場準入，積極發展服務消費。擴大消費供給上，全國統一大市場建設 是打通內循環堵點、促進供需高效匹配的關鍵基礎，“十五五”或將縱深推進全國統一大市 場建設，破除地方保護和“內卷式”競爭，讓生產要素在更大范圍內暢通流動。 “十五五”時期，推動形成消費與投資相互促進的良性循環，將成為擴大內需的關鍵路徑 之一。2023 年中央經濟工作會議提到“激發有潛能的消費，擴大有效益的投資，形成消費 和投資相互促進的良性循環”。在“投資于人”的邏輯下，預計“十五五”規劃亦將強調加 大服務業相關投資，推動總需求和服務消費供給。中國城市更新仍有較大空間，服務設施 也仍有擴容潛力，我國大城市人口集中度低于全球平均水平，尤其是城市更新、公共服務、 文旅設施、商業發展等行業仍有廣闊的空間。服務業相關基礎設施方面，我國酒店、餐飲、 醫療養老等消費基礎設施均呈現“總量偏高、人均偏弱”的整體格局，相較于全球其他發 達國家仍有 5 成左右的投資潛力（參見《如何釋放服務消費潛力》，2025/6/30）。加大上述 領域軟基建項目的投資力度不僅能夠直接改善民生，也能帶動消費擴張，形成新的投資與 消費良性循環。

“十五五”時期的深化開放將統籌做好“引進來”和“走出去”，高質量共建“一帶一路”。 一方面，將繼續高質量共建“一帶一路”，積極參與全球貿易規則制定。2024 年，共建“一 帶一路”國家對中國外貿增長貢獻率已達 67.8%，貨物貿易規模首次超過中國貨物貿易總 額的一半1。另一方面，將致力于優化外商投資環境，強化產業鏈供應鏈的韌性。黨的二十 屆三中全會明確提出推進制度型開放，這意味著“十五五”時期的開放將更加注重對接國 際高標準經貿規則，從過去的“要素流動型開放”向“規則、規制、管理、標準”等制度 型開放轉變，在全球經濟不確定性中構建更安全、高效的發展格局。

政策主線二：發展新質生產力，推動科技創新與產業融合

科技創新主導下的產業轉型升級是“十三五”和“十四五”時期經濟發展的重要動力，“十 四五”規劃強調科技自立自強、后期提出新質生產力，為中國經濟高質量發展指明方向。 預計“十五五”規劃將把新質生產力放在更重要的戰略位置，并推動科技創新與產業升級 的深度融合。“十三五”將創新作為驅動發展的增長引擎，解決發展動力問題；“十四五” 則 強調“科技自立自強”，聚焦在外部限制下實現關鍵技術突破，解決安全與自主性問題，具 體瞄準人工智能、量子信息、集成電路等前沿領域。預計“十五五”規劃將把新質生產力 放在更重要的戰略位置、繼續強調因地制宜發展“新質生產力”，推動科技創新與產業升級 的深度融合。 總量目標層面，預計“十五五”時期科技創新的核心指標仍是提高全社會研究與試驗發展 經費投入強度/增長。從五年規劃的指標演進來看，“十三五”在延續“十二五”研發強度（R&D 經費與 GDP 之比）目標基礎上，增加了發明專利數、科技進步貢獻率以及互聯網普及率的 目標；“十四五”時期，保留 R&D 經費投入增長目標，新增高價值發明專利數、數字經濟 核心產業增加值目標。國家統計局數據顯示，2024 年，我國全社會研究與試驗發展（R&D） 經費投入增長/強度穩步提升至 8.3%/2.7%。展望 “十五五”，政策或將繼續強化基礎研究 與原始創新投入，以研發強度提升為抓手，著力突破關鍵核心技術，培育戰略性新興產業， 并推動傳統產業實現深度轉型升級。具體路徑包括：

科技創新方面，關鍵在于加大投入、提升轉化、攻堅核心技術。當前，我國科技成果 轉化率最高僅約 30%，遠低于發達國家 60%-70%的水平。“十五五”需在持續提高研發 投入的同時，設定更高的科研成果轉化率目標，并通過教育、科技、人才體制的一體 化改革予以保障，不斷涌現出原創性、顛覆性科技創新成果。同時，2018 年，《科技 日報》列舉了 35 項“卡脖子”技術，截至 2025 年 10 月，高端芯片、EUV 光刻機、高 端射頻器件、工業軟件（CAE/EDA） 等關鍵環節仍待突破。“十五五”期間，必須集中 力量加強技術攻關，加快實施一批國家級重大科技項目，在人工智能、量子科技、前 沿半導體、生命科學、新能源等前沿領域實現系統性突破，引領技術變革方向。

產業創新方面，要以實體經濟為根基，統籌發展傳統產業、新興產業與未來產業。2023 年中央經濟工作會議系統提出打造生物制造、商業航天、低空經濟等戰略性新興產業， 并強調以數智與綠色技術賦能傳統產業。根據國務院《關于深入實施“人工智能+”行 動的意見》，到 2027 年，計劃實現人工智能與六大重點領域廣泛深度融合，新一代智 能終端等應用普及率超過 70%；到 2030 年進一步超過 90%，使智能經濟成為重要增 長極。“十五五”或應以此為指導，堅持全面推進傳統產業轉型升級、積極發展新興產 業、超前布局未來產業并舉，推進產業體系的智能化、高端化與綠色化轉型。 從細分領域看，“十五五”規劃將著重攻關高新技術中的 “卡脖子”領域。戰略性科技領域 競爭是大國博弈的關鍵，在當今世界經濟發展不確定性的格局之下，確保我國產業鏈供應 鏈的安全與自主可控是重要任務。目前，我國在高端芯片、EUV 光刻機整機集成、高端射 頻器件、高端 CAE/EDA 等仍是等領域仍處于攻堅階段，關鍵核心技術仍存在“卡脖子”問題。 “十五五”階段，要瞄準關鍵核心技術特別是“卡脖子”問題，具體來看可以加快實施一批具有 戰略性全局性前瞻性的國家科技重大項目，接續實施國家科技重大專項，推動人工智能、 量子科技、前沿半導體、生命健康、新能源等重點前沿科技領域實現整體突破，引領技術 變革方向。

政策主線三：全面深化財稅體制和金融等關鍵領域改革

與此同時，根據去年二十屆三中全會《決定》的部署，“十五五”期間將繼續推進財稅體制、 金融體制、社保體系等全方位改革。具體看，

“十三五”以來，中國財政體制改革和稅制改革齊頭并進，改革呈現明顯的連貫性和遞進 性。“十三五”規劃提出健全地方稅體系；“十四五”期間，消費稅征收環節后移并下劃地 方成為重點任務，同時，房地產稅立法在“十三五”和“十四五”規劃中均被提及。稅制 改革重點則在于逐步提高直接稅比重：“十三五”期間，個人所得稅改革邁出重要步伐，引 入了綜合與分類相結合的稅制。“十四五”期間，改革進一步深化，增加了專項附加扣除項 目，并開始研究將經營所得、財產轉讓所得等逐步納入綜合所得。預計“十五五”期間， 財稅體制改革在延續既有主線的同時，將在確保財政安全的前提下，從預算績效化、稅制 現代化、央地協同化、債務全口徑化這四個方面推進。

財政安全方面，地產偏弱拖累土地出讓收入背景下，穩稅基、擴稅收將成為確保財政 安全的重要抓手。在地產周期分化中磨底、稅收增長偏弱的趨勢下，來自土地出讓的 財政收入占比持續走低，將對地方政府財政收入產生拖累；在“以收定支”原則下，穩稅 基、擴稅收將是確保稅收收入總體穩定的主要手段，進而維持總體財政安全、確保財 政支出端能充分發力提振內需，實現穩增長、穩預期的目標。

預算績效化則強調公共預算加大支出力度、不斷優化支出效果。在財政支出力度方面， 財政政策在宏觀政策進行逆周期和跨周期調控中持續發揮著支柱性作用。近年來，財 政的目標赤字率和實際赤字率整體維持增長。2024 年 12 月經濟工作會議明確提出 “提高財政赤字率”，2025 年目標赤字率設定為 4%，突破了一直以來的 3%紅線軟約 束，此次調整意義重大。 ? 稅制現代化方面，“十五五”期間，稅制層面重在消費稅、增值稅、地方附加稅及個稅 改革，優化稅制結構。主要包括稅制改革配合產業結構調整，健全直接稅體系，健全 地方稅體系特別是加大力度推進消費稅改革。

央地協同化方面，地方財政將進一步與土地出讓收入“脫鉤”，中央財政轉移支付作用 凸顯。2021 年以來，土地出讓收入逐年下降，預計在 2026-2030 年間，地方政府對 土地財政的依賴將進一步降低。為彌補地方財政缺口并穩定地方政府融資平臺債務， 中央對地方的轉移支付已在“十四五”以來增至近 50 萬億元（“十三五”期間為 34.54 萬 億元）2。

債務管理方面，統一債務監管框架，深入推進零基預算改革和全面預算績效管理。具 體措施包括：將政府顯性債務、負有償還責任的其它債務、融資平臺經營性債務、國 有企業債務統一納入監測體系，消除監管盲區。可配合技術手段實現，比如建立跨部 門債務信息共享平臺，實時更新并監控債務規模、利率、期限等關鍵指標，對綜合管 理框架下的任意類型債務到期進行提前安排。

如果結合財政的 “四本賬” 來看，針對一般公共預算的改革部署將會是“十五五”的政 策重點，依然是從三個維度進行延伸：1）健全預算制度，包括加強財政資源和預算統籌， 健全支出標準，改革預算管理，完善預算公開、監督、報告制度；2）健全稅收制度，包括 規范稅收優惠政策，健全直接稅體系，健全地方稅體系，深化稅收征管改革；3）完善財政 體制，包括加強中央事權，增加地方自主財力，規范非稅收入管理，優化轉移支付。此外， 針對第二本賬政府性基金預算的改革主要以健全政府債務管理體系為大方向，具體包括建 立政府債務管理體系、加強地方專項債券管理、加快地方融資平臺改革轉型。最后，通過“四 本賬” 之間的勾稽關系，實現預算的全面平衡，發揮更大的政策效能。

金融改革方面，"十三五"和"十四五"金融體制改革圍繞服務實體經濟這一底層邏輯，“十五 五”金融改革或將對“科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融”五篇大文 章進行深化和升級，進一步提高金融系統服務實體經濟的能力。“十三五”規劃強調著力提 高金融服務實體經濟效能，通過強化金融監管、整治金融亂象等將資金引導回實體部門，“十 四五”時期金融改革著力解決部分領域“融資難、融資貴”的困境，通過發展普惠金融和 綠色金融、提高直接融資比重等實現精準滴灌。2023 年 10 月，中央金融工作會議指出金 融系統要扎實做好“科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融”五篇大文章，有 力支持國家重大戰略和經濟社會發展的重點領域與薄弱環節，“十五五”規劃或將以此為核心 構建與發展新質生產力相匹配的現代金融體系。具體看，

暢通資金血脈，提升服務實體經濟質效。當前貨幣政策傳導機制不暢，政府投資對私 人部門信心的拉動作用有限，財政擴張亦在一定程度上對直接融資形成“擠出效應”。同 時，地方政府債務規模的持續擴張也對貨幣政策傳導與金融穩定構成潛在壓力。由此， “十五五”規劃將繼續調整金融服務實體經濟的政策重點，逐步轉向支持產業結構調 整、科技創新、普惠金融和綠色發展等方面。 “十五五”階段，金融政策要繼續堅持 金融服務于國家戰略，做好金融“五篇大文章”，有力地推動新質生產力發展，完善金 融有效支持科技創新、綠色發展、數字經濟、鄉村振興等重點領域和薄弱環節的長效 機制，提升金融資源配置效率，切實降低實體經濟融資成本。

筑牢安全屏障，強化系統性風險防控。面對外部地緣政治摩擦帶來的金融限制與“脫 鉤”風險，以及國內房地產市場深度調整、部分地區隱性債務仍未根本化解等多重挑 戰，“十五五”時期或將繼續把維護金融安全擺在更加突出的位置。“十五五”規劃政 策層面或將持續推進房地產、地方債務等重點領域風險化解，完善全覆蓋、穿透式的 金融監管制度，筑牢風險防控的制度基礎。同時，應通過穩步推進高水平對外開放， 提升金融體系的國際韌性與話語權，審慎扎實推進人民幣國際化，構建與金融強國目 標相匹配的市場體系與基礎設施。

政策主線四：加快綠色低碳轉型步伐

綠色低碳發展是“十三五”和“十四五”的一貫要求，“十四五”后期，政策已逐步從粗放式管 理向系統化、精細化轉型，預計“十五五”規劃將繼續推動能源結構轉型，并在重點領域 加快傳統產業綠色改造、壯大綠色低碳產業等。“十四五”規劃初期，部分地區為快速達成 能耗雙控目標采取“一刀切”限產限電措施，由此，2021 年中央經濟工作會議要求“新增 可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”，推動政策重心從總量控制轉向結構優化。 2022 年,黨的二十大報告提出完善能源消耗總量和強度調控,重點控制化石能源消費,逐步轉 向碳排放總量和強度“雙控”制度；2024 年 5 月，《2024—2025 年節能降碳行動方案》落 地，進一步明確了“十四五”后兩年分行業層面的節能降碳目標及舉措。 總量目標層面，預計十五五時期的綠色低碳規劃核心目標是降低碳排放強度。根據 2024 年 7 月國務院辦公廳印發的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，明確“十五五”時 期將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，能耗強度（單位 GDP 能源消耗 降低）不再作為約束性指標。單位 GDP 二氧化碳排放降幅在十二五、十三五期間的目標分 別為 17%、18%，十四五期間的目標持平于十三五的 18%。從完成進度來看，十二五和十 三五期間這一指標均超額完成，實際完成進度分別為 117.6%、104.4%。但十四五前 4 年 僅累計下降 7.8%，完成進度僅為 54.2%，2025 年需要下降 10.6%才能夠完成十四五規劃 的目標，完成難度相對較大。此外，根據 2030 年碳排放強度較 2005 年下降 65%以上的碳 達峰目標進行倒推，假定 2025 年碳排放同比下降率持平于 2024 年的 3.4%，“十四五”碳 排放強度較 2005 年將累計降低 54%。為實現碳達峰目標，“十五五”時期碳排放強度較 2025 年需累計下降 23%左右，年均降幅達到 5.2%，均指向“十五五”期間降碳要求有所提升。

9 月 24 日中國在聯合國氣候變化峰會上宣布的相關目標亦值得關注，節能環保、新能源及 低碳交通運輸工具和資源循環利用等領域有望在“十五五”接續落地。十四五期間，我國 能源綠色轉型成效較為顯著——2021-24 年我國太陽能、核能、風力發電量合計年均增長 20.3%、非化石能源消費占能源消費總量比重由 2020 年的 16%提升至 2024 年的 19.8%。

政策主線五：全方位增進民生福祉

預計“十五五”規劃還將強調注重民生改善和社會和諧。一方面，預計“十五五”規劃將 延續“十四五”規劃明確提出的“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體 系”，繼續強調提高“兩個比重”3、完善收入分配制度、加強社會保障體系建設等，以推動 教育、醫療、養老等公共服務均衡發展。另一方面，“十五五”規劃也將繼續強調不斷推進 以人為核心的新型城鎮化、優化城鎮化空間布局，在人口流動分化、地產優化存量的新增 挑戰下加快建立租購并舉的住房制度、加快構建房地產發展新模式。具體而言，

不斷完善收入分配制度，加力解決“三大收入差距”問題。收入分配制度方面，“十四五” 規劃明確提出“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”，并強調提 高勞動報酬在初次分配中的比重、居民收入在國民收入中的比重。預計“十五五”期 間這一理念仍將延續，通過提高收入分配制度的公平性、縮小收入差距推進收入分配 制度完善：1）出臺“擴中、提低”的政策，通過提高居民收入在國民收入分配中的比 重、完善再分配調節機制促進低收入人群的收入增長；2）健全工資決定機制保障勞動 者收入、持續擴大以高校畢業生、技能人才、農民工等中等收入群體，以及通過稅收、 社會保障、轉移支付等手段改善收入和財富分配格局解決城鄉、地區和人群三大收入 差距問題。

兜底線、織密網、建機制、健全多層次社會保障體系。“十三五”、“十四五”規劃提出 并深化建成“覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續”的新型社會保障體系的目標，預 計“十五五”規劃將根據人口結構、勞動力市場變化優化社保體系，以進一步提升社 保體系的統籌協調能力、規則統一程度和服務一體化水平。一方面，“十五五”要建設 更加公平、更可持續、更有效率的社會保障體系：消除靈活就業人員、新業態從業者 的參保障礙；提高統籌層次，鞏固養老保險全國統籌成果，增強基金互助共濟能力。 另一方面，面對少子高齡化、勞動力市場靈活化等挑戰，“十五五”的社保體系改革將 更注重對經濟社會變化的動態適應，包括增強對人口結構變化和勞動力市場結構變化 的適應性。

推進以人為核心的新型城鎮化，加快構建房地產發展新模式。回顧歷次五年規劃地產的相 關表述，進入“十三五”階段，政策導向由“十二五”時期的“調控”轉向分類施策，重 點推進因城施策去庫存，并積極鼓勵住房租賃市場發展，同時強調提高棚戶區改造的貨幣 化安置比例。“十四五”時期，政策焦點全面轉向建立長效發展機制，堅定“房子是用來住 的，不是用來炒的”定位，加快構建多主體供給、租購并舉的住房制度。進入“十五五” 時期，預計政策仍將堅持“房住不炒”原則，完善“保障+市場”住房供應體系，人口規模大、 持續流入的地區，未來土地、金融等資源也將得到更多保障。此外，改革完善房地產開發、 融資、銷售制度，包括實行項目開發公司制，確定匹配的主辦銀行，建立城市房地產融資 協調機制，有力有序推進現房銷售，形成供應體系健全、要素配置合理、監管制度規范、 行業經營穩健的房地產發展新格局。