十五五規劃的線索是什么？

“十五五”規劃將大體確定我國中長期目標和階段性任務，同時也是各類規劃的統領。

1. 中央及重點部委戰略部署

“五年規劃”是中國產業政策的風向標，中國的產業政策沿著黨中央（定方向）→國務院（政策、 研究制定）→地方政府(落地、執行)傳導。“五年規劃”明確未來五年政策的重點方向，對于地方政 府、相關上市企業具有明確指導意義，是地方政府中長期產業政策布局的錨點。當前“十五五”規 劃處于起草階段，根據歷史經驗，規劃審議稿預計將在今年 10 月中央全會上審議，正式綱要有望于 明年 3 月全國“兩會”通過后對外發布。 考慮到經濟結構和人民生活的基礎標準的要求，我們能夠從遠景的目標中去推算出經濟增長的隱含 目標。當下最接近“十五五”規劃期間的長期經濟目標主要是“2035”遠景目標，長期生態目標則 是“2030”碳達峰目標。為了實現 2035 年經濟總量或人均國內生產總值比 2020 年翻一番，“十五 五”階段所隱含的我國經濟總量或需至少保持年均 4.78%左右的增長水平，以 2020 年的經濟體量為 基數，這一經濟增長的整體要求并不低。另外，在全球碳排放規則調整的情況下，中國對于碳達峰 碳中和的目標并未放松，碳達峰要求到 2030 年，中國非化石能源消費比重達到 25%左右，單位國內 生產總值二氧化碳排放比 2005 年下降 65%以上。與之相對應的，我們預計設立各產業的增長目標和 碳排放目標，是下一階段規劃中需要落實的重點。同時也會統籌新形勢、新變化，經濟、科技、改 革、民生有望成為 4 條主線，此外，2025 年 7 月以來備受關注的綜合整治“內卷式”競爭政策，大 概率會進一步部署。

1.1“十五五”規劃的總體目標與重點領域預測

“十五五”規劃將大體確定我國中長期目標和階段性任務，同時也是各類規劃的統領。按照慣例， 中央全會大概率將在今年 10 月確定“十五五”規劃的全文框架和政策重心。結合近期會議精神及部 委課題方向研判，“十五五”規劃預計將在延續既有戰略任務的基礎上，統籌應對新形勢與新挑戰， 繼續圍繞經濟、科技、改革、民生四條主線展開。值得關注的是，2035 年 GDP 翻番目標仍具有約 束力；同時，7 月以來備受重視的“反內卷”議題，也大概率將在此次規劃中得到進一步部署。 從定位看，五年規劃是國家發展總藍圖，統領我國“三級四類”統一規劃體系，是地方和行業規劃 的重要依據。從推進節奏看，“五年規劃”編制通常包括九大環節，當前“十五五”規劃正處于框架搭 建階段，下半年預計將召開中央全會審議建議稿，全文綱要將在 2026年全國“兩會”通過后正式發布。 從政策信號看，近期圍繞“十五五”的政策討論顯著升溫，各界密切關注規劃中的目標設定、思路 舉措、重點任務及政策導向。

前瞻來看，“十五五”規劃的主線邏輯已初步顯現，整體將圍繞經濟、改革、科技、民生四條主線 展開：一是經濟主線，聚焦高質量發展與合理增長目標，力爭為 2035 年基本實現社會主義現代化夯 實基礎，屆時我國 GDP 總量和人均收入將顯著提升，經濟結構更趨優化；二是改革主線，承接二十 屆三中全會部署的 300 多項重點改革舉措，成為改革深化的關鍵階段；三是科技主線，圍繞“新質 生產力”強化戰略部署，力求在核心技術領域實現關鍵突破，顯著增強科技創新能力，提升產業鏈 供應鏈安全穩定水平，重點發展新一代信息技術、生物醫藥、高端裝備制造、綠色能源、現代服務 業、低空經濟等方向；四是民生主線，繼續聚焦就業、收入、教育、住房等基本保障，可能進一步 加力推進共同富裕目標。同時，綠色發展將深入推進，碳達峰后碳排放有望穩中有降，生態環境質 量持續改善。在總體上，“十五五”規劃將作為承上啟下的制度錨點和政策圖譜，引領未來五年中 國邁向高質量、可持續和包容性發展階段。

1.2 主要政策文件與重要講話精神解讀

2025 年 3 月《2025 年政府工作報告》報告明確指出 2025 年是“十四五”規劃收官與“十五五”規 劃編制的關鍵銜接期，并傳遞出清晰而明確的信號，指出重點方向和領域。

這一系列重要文件和講話逐步構建起了“十五五”規劃的政策體系，形成了全面建設社會主義現代 化國家的行動綱領。在創新發展方面，規劃有望重點突破人工智能、量子科技、6G 通信和生物制造 等關鍵核心技術，堅持創新驅動發展戰略；產業升級領域或將著力培育數字經濟、新能源和高端裝 備制造產業集群，同步支持專精特新企業發展，加速構建現代化產業體系。民生保障工程通過完善 教育、醫療、養老等公共服務體系，扎實推進共同富裕；同時明確選擇 100 個具有典型代表性的城 市和園區開展碳達峰試點建設，系統推進綠色低碳轉型。為強化發展協同性，規劃還重點部署京津 冀、長三角、粵港澳大灣區等區域協調發展，配套實施自貿試驗區升級和跨境電商試點等高水平開 放舉措，既保持了與“十四五”政策的連續性，又針對新發展階段特征作出了系統性創新部署。

2.重點部委產業政策導向

2.1 工業和信息化部的產業扶持重點

“十五五”期間是工業和信息化領域實現高質量發展的重要戰略機遇期，工業和信息化部或將緊扣 制造強國、網絡強國建設核心目標，以推進新型工業化為戰略主線，系統性構建產業扶持體系。通 過對工業和信息化部近期的會議以及課題研究方向進行分析，可推測出其戰略任務層面的或將聚焦 五大方向協同發力。

工業運行是國民經濟發展的重要基礎，“十五五”時期我國工業發展將面臨更為復雜的國內外環境 和更高的發展質量要求。根據“十四五”規劃綱要的延續性思路，“十五五”期間或將堅持自主可 控、安全高效的原則，推進產業基礎高級化和產業鏈現代化，保持制造業比重基本穩定，增強制造 業競爭優勢，推動制造業高質量發展。這一總體思路體現了對工業運行規模與質量、速度與效益的 辯證把握，反映了新型工業化道路的內在要求。結構優化是“十五五”工業運行的另一個關鍵著力 點。規劃將推動三類產業協同發展：一是鞏固提升優勢產業，如高鐵、電力裝備、新能源、船舶等 領域；二是改造升級傳統產業，推動石化、鋼鐵、有色、建材等原材料產業布局優化和結構調整； 三是培育壯大新興產業，如集成電路、航空航天、機器人、先進軌道交通裝備等。這種分類指導、 精準施策的產業發展思路，有助于形成優勢產業引領、傳統產業支撐、新興產業驅動的工業發展新 格局。 在綠色轉型方面，“十五五”工業運行將更加注重資源節約和環境保護。規劃明確提出要“完善綠 色制造體系”，推動產業結構低碳化、生產過程清潔化、資源利用高效化。具體措施可能包括：實 施工業領域碳達峰行動，推動重點行業節能降碳；推進綠色工廠、綠色園區建設，構建綠色制造體 系；發展循環經濟，提高資源利用效率；嚴格環保標準，強化工業污染治理。這些綠色低碳發展舉 措，體現了工業運行與生態文明建設的協同推進，是新型工業化道路的重要內涵。

2.2 科技部的創新驅動規劃

科技部將繼續圍繞國家重點研發計劃和科技創新 2030 重大項目，聚焦人工智能、生物醫藥、集成電路 等戰略性新興產業，構建以技術突破和產業化應用為核心的創新體系。量子科技方面，我們預計將有望 推動量子計算、量子通信和量子精密測量技術實現重大突破，深化與國際領先科研機構的合作，構建全 球領先的量子技術創新鏈和產業鏈，提升我國在量子產業公共服務和應用場景中的競爭優勢。 創新藥、醫療設備等前沿生物技術領域，科技部將強化癌癥、心腦血管病、呼吸代謝疾病等重大疾 病防治技術的研發，推動診療裝備和生物醫用材料的創新發展，促進個性化精準醫療的發展，提升 公共健康保障能力，推動生物醫藥產業鏈的升級與國際影響力的提升。智能制造與數字經濟的深度 融合同樣是重點方向，將加快智能網聯汽車、交通載運裝備及智能電網等關鍵技術的研發，推動制 造業與信息技術深度融合，促進工業互聯網和大數據技術的廣泛應用，助力制造業實現高質量發展 和數字經濟轉型升級。

綠色能源與環境技術方面，將重點支持清潔氫的制取、儲存和利用技術，推廣新型儲能技術和綠色 低碳能源體系，推動能源結構的優化升級，為實現碳達峰和碳中和戰略目標提供技術保障，推動能 源產業的綠色轉型。同時，基礎科學與數學創新也將得到加強，通過推動數學基礎理論及其應用研 究，促進科學計算和智能算法創新，為跨學科技術攻關提供堅實的理論基礎，提升我國整體科技創 新水平。

空間技術與航天制造能力的提升也是未來五年的重要任務，科技部將開展空間飛行器在軌服務與維 護系統等關鍵技術的攻關，推動航天制造能力的現代化，促進空間技術的產業化發展，提升我國在 全球航天領域的戰略地位。為了確保科研工作高效推進，科技部將進一步完善項目聯合審查機制， 優化重點研發計劃的布局，避免重復立項，保障科研人員有充足的時間投入研發。

2.3 國家能源局的綠色轉型戰略

2024 年 8 月《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》發布，對加快經濟社會發展全面綠色轉 型作出系統謀劃和總體部署，明確了 2030 年和 2035 年兩個階段性目標。其中，到 2030 年，重點領 域綠色轉型取得積極進展，綠色生產方式和生活方式基本形成，減污降碳協同能力顯著增強，主要 資源利用效率進一步提升，支持綠色發展的政策和標準體系更加完善，經濟社會發展全面綠色轉型 取得顯著成效。另外，“十五五”時期也是我國實現 2030 年前碳達峰目標的關鍵時期，“碳達峰十 大行動”將全面深入實施。“十五五”時期，有望將以重大應用場景為牽引，以技術突破為內核， 以體制機制創新為保障，重點圍繞產業結構、能源、交通運輸、城鄉建設、循環經濟等領域進一步 推動綠色低碳轉型。 “十五五”時期，我國預計將全面加速推進綠色低碳轉型，以產業結構、能源體系和交通領域為核 心推動高質量發展。在產業結構方面，重點推動鋼鐵、有色、石化等高耗能行業綠色改造，發展清 潔能源、新能源汽車等綠色產業，促進數字化與綠色化協同發展。能源領域將優化結構，力爭 2030 年非化石能源占比達 25%左右，推進“光伏+”多場景應用，開發氫能全產業鏈，構建新型電力系統。 交通領域將發展多式聯運，推廣新能源車輛，目標 2030 年營運交通工具碳排放強度較 2020 年下降 9.5%。 同時，我國有望推動新能源融合創新，實現油氣田與風光發電協同開發，建設智能微電網提升新能 源消納能力；加快公共領域全面電動化，發展車網融合技術；重點突破儲能與氫能技術，推動新型 儲能在油氣開采中的應用，發展綠氫制備及其在煉化、交通等領域的應用，構建完整產業鏈，為深 度脫碳提供技術支撐。

2.4 發改委重點方向

根據國家發展改革委兩批次課題征集內容預測，“十五五”規劃將重點聚焦多個關鍵板塊。首先， 宏觀政策環境和國際影響方面，全球主要國家的財政、貨幣及產業政策將持續調整，我國需深入研 判這些政策的外溢效應，推動開放型經濟新體制建設，強化國際合作與競爭能力。其次，經濟增長 目標將注重質量與效率并重，設定合理的 GDP 增速目標，推進產業結構優化升級，重點發展新興產 業和現代服務業，同時加強區域協調發展和城鄉融合。 在創新驅動和科技發展方面，人工智能、生物醫藥、集成電路及量子科技等戰略領域將成為重點， 依托國家重點研發計劃和重大科技專項，深化產學研融合，促進科技成果轉化和產業化。宏觀調控 政策將趨向靈活精準，通過強化逆周期調節機制及財政貨幣政策協調聯動，配合財稅體制改革，保 障經濟平穩健康運行。投資結構將持續優化，著重擴大新型基礎設施、綠色能源及數字經濟等領域 的有效投資，深化資本市場改革，改善融資環境。 城鄉融合與公共服務均等化方面，將推動縣域城鄉一體化發展，縮小基本公共服務差距，提升普惠 養老服務和社會保障水平。最后，綠色發展將成為重點方向，通過構建碳排放雙控制度體系，優化 能源結構，推廣節能減碳技術，強化綠色金融支持和生態環境治理，推動實現碳達峰目標，助力建 設美麗中國。這些內容共同構成了“十五五”規劃的核心框架和重點任務。

通過對發改委戰略規劃司 2024-2025 年課題變化的對比分析，可以發現發改委戰略規劃司的課題研 究變化，清晰展現了“十五五”規劃產業政策的新動向。從 2024 年到 2025 年，課題設置呈現出從 宏觀戰略向微觀實施的重要轉變，體現了政策制定更加注重精準施策和落地見效的特點。 在產業層面，產業研究趨向精準化與實施導向。技術領域從宏觀概念轉向具體應用場景，突出人工 智能產業化、數字經濟轉型和獨角獸企業培育；服務業分化出生產性服務業配套升級和生活性服務 業消費創新兩條主線；農業領域新增“新質生產力”概念。 在政策實施呈現方面，主要呈現出專業化、體系深度化和方向細分化大特征。具體來看：1）產業支 持更趨專業化：各領域均建立從宏觀戰略到微觀實施的完整政策鏈條，如金融領域同步推進投資端 改革（科創指數）和融資端創新（第五套上市標準）；2）安全保障體系深化：能源資源保障獨立成 題，生產性服務業強化產業鏈安全；3）消費驅動轉向細分突破：生活性服務業通過精準捕捉用戶需 求培育新增長點，限制性行業在規范明晰后有望松綁。