全球氣候治理形勢如何？

COP28 已達成加強的、平衡的、歷史性的氣候行動一攬子計劃，未來氣候治理需要重視目標力度和務(wù)實解決方案的平衡。

COP28 完成了《巴黎協(xié)定》下的首次全球盤點、全球適應(yīng)目標框架、減緩工作方案等磋商，并基于此形成了一份《阿聯(lián)酋共識》。在全球盤點議程下，各締約方首次就制定“以公正、有序和公平的方式轉(zhuǎn)型脫離化石燃料”的路線圖達成一致，被大會視為“化石燃料時代逐步退出的開始”。COP28 明確了全球 2030 年可再生能源發(fā)展和能效目標，高度關(guān)注非二氧化碳溫室氣體尤其是甲烷減排問題，并就氣候損失與損害基金達成歷史性協(xié)議。同時，COP28 鼓勵各國在 2025 年前更新 NDCs，提出具有雄心的全經(jīng)濟范圍減排目標，并納入所有溫室氣體、部門和類別，以符合落實 1.5℃溫控目標的要求。但本次大會未就一些議題達成共識，包括沙姆沙伊赫農(nóng)業(yè)和糧食安全氣候行動實施聯(lián)合工作方案、《巴黎協(xié)定》第6.2條和 6.4 條機制、氣候賦權(quán)行動等。

在 COP28 上，各方仍不斷強調(diào)實現(xiàn) 1.5℃目標的緊迫性。COP28 以保持1.5℃目標的可達性作為談判核心，且在首次全球盤點的評估報告中，強調(diào)將溫升限制在1.5℃以內(nèi)將大大降低氣候變化的風險和影響，并重申采取行動的重要性。COP28 主席國希望通過此盤點縮小各國 NDC 和行動力度與其減排義務(wù)之間的差距，實現(xiàn)目標力度循環(huán)。在會議最后達成的《阿聯(lián)酋共識》中，阿聯(lián)酋、阿塞拜疆和巴西三個輪值主席國將推進“1.5℃使命路線圖”，并鼓勵各國在 2025 年提交全經(jīng)濟范圍內(nèi)的國家自主貢獻、制定與1.5℃溫控目標一致的行動計劃、采取更多行動增強適應(yīng)能力、提供更多資金、提高透明度并加快實施速度。然而，越來越多的國家意識到需要采取務(wù)實氣候行動，而不是一味地提高目標。這包括加強可再生能源的開發(fā)和利用、提高能效、推動綠色技術(shù)創(chuàng)新等方面。越來越多的國家逐漸認識到，僅僅提高目標并不足以解決問題，必須采取務(wù)實的、可執(zhí)行的行動，才能真正推動社會朝著可持續(xù)的方向發(fā)展。

2024 年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會（COP29）將在阿塞拜疆舉辦，會議將以氣候資金新集體量化目標（NCQG）為核心。目前，氣候資金流總和遠不足以支持發(fā)展中國家清潔能源轉(zhuǎn)型、實施國家氣候計劃。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的報告，發(fā)達國家 2009 年向發(fā)展中國家承諾的到 2020 年每年提供1000 億美元氣候資金支持的目標已于 2022 年實現(xiàn)，但對于氣候資金的定義等問題仍存爭議。NCQG將以每年 1000 億美元的基線為起點，幫助支持新一輪國家自主貢獻的實施。氣候資金集體量化目標以及國際金融體系改革預(yù)計將成為國際社會在全球氣候治理領(lǐng)域的主要議題。

2024 年 1 月 31 日，拜登政府任命約翰?波德斯塔（John Podesta）為新任美國總統(tǒng)氣候變化特使。不同于前特使約翰?克里（John Kerry）強調(diào)氣候議題獨立于貿(mào)易政策的氣候政策，約翰?波德斯塔提出氣候與貿(mào)易協(xié)同并進，指出將在白宮成立氣候與貿(mào)易工作組，聚焦 3 開發(fā)氣候與貿(mào)易政策工具、掌握數(shù)據(jù)和助力企業(yè)三個領(lǐng)域，將地緣政治競爭理念引入國際氣候領(lǐng)域，同美國盟國和伙伴國優(yōu)先進行氣候合作成為明確戰(zhàn)略。 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）已經(jīng)進入過渡期，2026 年起進入實質(zhì)性實施階段。短期來看，CBAM 對中國出口貿(mào)易的影響總體可控，鋼鐵和鋁是主要受沖擊部門。然而從中長期看，歐盟碳市場的免費配額將逐漸降低，CBAM 的征收范圍也將逐漸擴大，并且CBAM 的制度設(shè)計具有很大的靈活調(diào)整空間，以中國為代表的制造大國的貿(mào)易體系將持續(xù)承壓。

實際上，碳邊境調(diào)節(jié)機制自被提出以來就面臨較大爭議。首先，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源稟賦以及政策上的差異，各個國家和地區(qū)的碳市場建立與發(fā)展狀況不盡相同，這也將導(dǎo)致碳邊境調(diào)整機制難以真實反映相關(guān)行業(yè)先進減排成果，容易出現(xiàn)全球最先進的行業(yè)減排行為依然需要額外支付碳稅的現(xiàn)象，不符合公正轉(zhuǎn)型的基本原則。其次，發(fā)展中國家往往更依賴高碳產(chǎn)品的出口，因此單邊碳關(guān)稅政策可能給發(fā)展中國家造成過度負擔，通過貿(mào)易讓發(fā)展中國家承擔不公平的減排責任。有觀點認為，碳邊境調(diào)節(jié)機制表面是一種碳減排約束制度，但本質(zhì)為單邊貿(mào)易保護主義。在 2024 年 7 月 21 日召開的“基礎(chǔ)四國”氣候變化部長級會議中，部長們反對一些發(fā)達國家以氣候行動為借口推行歧視性、不公正的“碳邊境調(diào)節(jié)機制”，并決心共同努力確保發(fā)展中國家不受這些破壞多邊主義、威脅可持續(xù)發(fā)展單邊措施的不利影響。

此外，發(fā)達經(jīng)濟體還有意建立“氣候聯(lián)盟”，如 G7“氣候俱樂部”，計劃建立以“國際目標碳價”為核心的氣候同盟，對非參與國的進口商品征收統(tǒng)一碳關(guān)稅，并試圖利用其在經(jīng)濟和貿(mào)易領(lǐng)域的影響力將機制和配套的標準擴大到全球范圍，主導(dǎo)全球碳定價規(guī)則。自然和農(nóng)業(yè)食品系統(tǒng)綠色轉(zhuǎn)型也是全球氣候目標達成的關(guān)鍵。其中，包括大豆、牛肉、棕櫚油、紙和紙漿在內(nèi)的軟性大宗商品是全球森林砍伐和土地用途轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵驅(qū)動因素，而土地利用變化和農(nóng)業(yè)是全球第二大溫室氣體排放來源。近年來，各國均立法提高對合法性和可持續(xù)性的要求，推動軟性大宗商品貿(mào)易向更加環(huán)保和可持續(xù)的方向發(fā)展。歐盟2023年 6 月出臺《歐盟零毀林法案》（EUDR），要求 2024 年年底前徹底停止進口和出口供應(yīng)鏈任何環(huán)節(jié)牽涉毀林的產(chǎn)品，促進對森林友好型產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費。這些措施也引發(fā)了關(guān)于發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間責任和義務(wù)分配的討論。對于中國而言，軟性商品價值鏈的綠色化趨勢雖然提高了軟性商品的生產(chǎn)成本，使出口企業(yè)在滿足更高的環(huán)保和可持續(xù)性標準方面面臨更大壓力，但這一趨勢也為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了機遇。中國可借此機會加強對國內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，積極推進貿(mào)易自由化和經(jīng)濟全球化，為大宗商品貿(mào)易提供更加便利的政策環(huán)境。

低碳技術(shù)是解決氣候問題的關(guān)鍵，成本下降是低碳技術(shù)大規(guī)模部署的必要條件。然而，當前部分國家以國家安全、供應(yīng)鏈穩(wěn)定等名義，推動綠色低碳領(lǐng)域的脫鉤和本土化。產(chǎn)業(yè)技術(shù)脫鉤斷鏈不利于降低低碳技術(shù)成本。 低碳領(lǐng)域的國際合作大大降低了氣候治理成本。研究顯示，2008—2020 年間，與本地化供應(yīng)鏈相比，全球化的光伏組件生產(chǎn)為中國的光伏裝機累計節(jié)省了260 億～450 億美元，為美國節(jié)省了 190 億～310 億美元，為德國節(jié)省了 50 億～90 億美元。“脫鉤”可能會損害全球減緩氣候變化的努力，因為實現(xiàn)全球應(yīng)對氣候變化的目標需要大規(guī)模快速推廣安裝可再生能源，各國依賴自己本土生產(chǎn)將推高可再生能源成本，進而影響應(yīng)對氣候變化目標的實現(xiàn)。根據(jù)研究的情景，如果 2020—2030 年間，各國光伏組件逐步轉(zhuǎn)向國內(nèi)生產(chǎn)，那么到2030 年光伏組件生產(chǎn)成本可能會增加 20%～30%，這可能會導(dǎo)致部署速度放緩[1]。

2024 年是全球選舉大年。據(jù)不完全統(tǒng)計，2024 年全球?qū)⒂?76 個國家和地區(qū)舉行大選，將發(fā)生 100 多場選舉活動，覆蓋 41.7 億人口，超過世界總?cè)丝谝话隱2]。北美洲、歐洲、亞洲、非洲等地區(qū)多個國家都將經(jīng)歷重要的政治選舉。政局的變動將帶來不確定的前景，成為全球氣候治理格局的重要變量。 美國兩黨競爭結(jié)果將導(dǎo)致截然不同的氣候政策。若民主黨候選人當選，美國預(yù)計將進一步提高減排目標和加強氣候政策，繼續(xù)拜登政府對能源轉(zhuǎn)型和《通脹削減法案》的關(guān)注。相信美國可以在繼續(xù)生產(chǎn)化石燃料的同時發(fā)展清潔能源經(jīng)濟。若共和黨候選人當選，美國預(yù)計將減少對氣候的關(guān)注，增加對化石燃料的支持；將試圖廢除《通脹削減法案》，或者通過取消資金或設(shè)置行政障礙，以阻礙《通脹削減法案》的成功；減少國際氣候合作，再次退出《巴黎協(xié)定》。

歐盟議會選舉中，右翼和民粹主義政黨獲得更多席位，保守黨仍是最大贏家，馮德萊恩連任，未來五年氣候政策大概率仍將保持穩(wěn)定和連續(xù)。歐盟希望在加快綠色轉(zhuǎn)型、確保供應(yīng)鏈韌性和經(jīng)濟競爭力之間尋求平衡。歐盟將發(fā)布清潔產(chǎn)業(yè)新政（Clean Industrial Deal），將投資投入基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，希望建立本土化綠色產(chǎn)能，但補貼力度小，本地化成本高。歐盟將繼續(xù)通過嚴格的氣候環(huán)境法規(guī)標準，影響境外政策。另外，英國工黨以壓倒性優(yōu)勢從大選中勝出，預(yù)計英國新政府將支持更強有力的綠色議程。與此同時，全球氣候談判格局日趨復(fù)雜化、碎片化，主權(quán)國家間的利益分化嚴重，越來越難以達成共識。各種集團和聯(lián)盟為了滿足其多元化的利益訴求在條約框架外尋求其他合作機制。

世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2024 年全球風險報告》顯示，極端天氣事件可能成為全球首要風險。同時，不斷加劇的環(huán)境風險可能達到無法挽回的地步，而各國在緊迫全球問題上的合作仍顯不足。該報告指出，在十年的長期趨勢下，與環(huán)境有關(guān)的風險類型成為最為重要的風險來源，這些風險與多個系統(tǒng)緊密相連，一旦惡化將對經(jīng)濟社會、糧食、水和公眾健康產(chǎn)生威脅，形成惡性循環(huán)，對全球穩(wěn)定和人類生存有重大影響。在地緣政治局勢動蕩、全球經(jīng)濟增長繼續(xù)放緩的背景下，應(yīng)對氣候變化仍是國際合作的重要窗口，各國需重建信任，共同應(yīng)對氣候危機。

主要國家及國際組織在氣候治理、國際合作方面的政治意愿比較顯著，歐美仍然期待同包括中國等新興大國在內(nèi)的全球南方國家在氣候治理方面開展一定程度的合作。COP28前夕，中美兩國共同發(fā)表《關(guān)于加強合作應(yīng)對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明》，宣布重啟中美能效論壇，支持地方政府和跨國企業(yè)積極參與兩國省、州和城市在電力、交通、建筑和廢棄物等領(lǐng)域開展氣候合作，向應(yīng)對全球氣候變化釋放積極信號。2024 年5 月初，中美新任氣候特使首次會面，圍繞該聲明確定的合作領(lǐng)域開展深入討論，并就與推動COP29 在阿塞拜疆巴庫成功舉辦相關(guān)的多邊議題展開合作。2024 年 5 月底，中美地方氣候行動高級別活動在美國加利福尼亞州舉行，標志著中美應(yīng)對氣候變化合作在機制化、具體化、務(wù)實化方面邁出了重要一步。今年 5 月，中國、法國、歐盟領(lǐng)導(dǎo)人通過三方會晤就共同應(yīng)對氣候變化達成合作共識。

全球氣候治理和清潔能源轉(zhuǎn)型投資展現(xiàn)出強勁的增長勢頭。多重危機下，清潔能源轉(zhuǎn)型仍存在一定韌性。2023 年，全球關(guān)于低碳能源轉(zhuǎn)型的投資增長 17%，創(chuàng)下1.77 萬億美元的新紀錄[3]。其中，作為目前能源轉(zhuǎn)型支出的最大領(lǐng)域，電氣化交通領(lǐng)域投資增長36%，達到 6340 億美元；可再生能源領(lǐng)域投資增長 8%，達到 6230 億美元；電網(wǎng)投資作為能源轉(zhuǎn)型投資的第三大領(lǐng)域，達到 3100 億美元。氫能和碳捕集與封存技術(shù)（CCS）作為新興領(lǐng)域，分別實現(xiàn)了 200%和 100%的投資增長，儲能投資增長 76%。2023 年，全球清潔能源供應(yīng)鏈（包括用于能源技術(shù)的設(shè)備工廠和電池金屬生產(chǎn)）的投資創(chuàng)造了1350 億美元的新紀錄。根據(jù)目前宣布的投資計劃，預(yù)計這一數(shù)額將在未來兩年內(nèi)進一步飆升，到2025 年將升至 2590 億美元。

總之，應(yīng)對氣候危機是一個全球性問題，需世界各國凝聚合力，從全人類共同利益出發(fā)，推動多邊和雙邊氣候?qū)υ挘瑢で蠛献鞴沧R，同時積極落實在多邊和雙邊對話框架下達成的共識和承諾。