我國對外投資政策經(jīng)歷了怎樣的轉(zhuǎn)變？

自上世紀 70 年代以來，我國的對外投資政策經(jīng)歷了從嚴格監(jiān)管、到鼓勵企業(yè)出海、再 到細化產(chǎn)業(yè)導向的轉(zhuǎn)變。

1.1979-1996 年，企業(yè)出海的政策限制松動

我國企業(yè)的出海進程是伴隨著改革開放開始的。在新中國成立初期的 30 年里，中國改 革開放之前，專注于國內(nèi)的工業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)了一批規(guī)模較大的工業(yè)企業(yè)。1979 年 8 月，國 務院發(fā)布《關于經(jīng)濟改革的十五項措施》，其中第十三項明確表示允許內(nèi)地企業(yè)“出國開辦 企業(yè)”，首次將發(fā)展對外直接投資納入國家政策，為中國企業(yè)跨國經(jīng)營打開了大門。1979 年 -1996 年是中國企業(yè)出海的起步階段，對外投資規(guī)模較小，年流量均小于 10 億美元，主要 由建國前期發(fā)展起來的國有工業(yè)企業(yè)為主。首鋼、中信、中化等大型國有企業(yè)是這一時期的 出海主體。

2.1997 年-2018 年，政策大力支持企業(yè)進入出海高峰期

1997 年-2003 年是我國企業(yè)出海的發(fā)展初期階段，綠地投資占主導。1997 年亞洲金融 危機后，為了擴大出口，國家實行了鼓勵企業(yè)開展境外加工裝配業(yè)務的戰(zhàn)略，《關于鼓勵企 業(yè)開展境外帶料加工裝配業(yè)務的意見》出臺，提出了支持我國企業(yè)以境外加工貿(mào)易方式“走 出去”的具體政策措施。隨著市場化經(jīng)濟體制改革和對外開放的加快，許多在改革開放中成 長起來的中國企業(yè)開始參與到跨國發(fā)展中，中國的對外投資在迅猛增加的同時波動率放大。 上世紀 90 年代上半期，中國家電和摩托車行業(yè)的產(chǎn)能已經(jīng)超過國內(nèi)市場需求，小天鵝、海 爾、海信、華為等公司成為這一時期在海外投資的先鋒，投資形式以在海外建廠為主。 “走出去”在 2000 年成為我國的重點戰(zhàn)略，在“十一五”期間得到全面落實。2000 年 之前，我國對外投資政策的主要出發(fā)點是完善企業(yè)對外直接投資的審批、監(jiān)督和外匯管制機 制。2000 年 3 月的全國人大九屆三次會議期間，“走出去”戰(zhàn)略正式提出。黨的十五屆五中 全會上，“走出去”戰(zhàn)略成為四大新戰(zhàn)略(西部大開發(fā)戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、人才戰(zhàn)略和“走出 去”戰(zhàn)略)之一。2003 年，第十六屆三中全會決定中國將繼續(xù)實施“走出去”戰(zhàn)略，對外投 資實行“備案為主、核準為輔”的管理模式。2007 年，十七大報告明確指出：“堅持對外開 放的基本國策，把‘引進來’和‘走出去’更好地結(jié)合起來。”2000 年到 2018 年之間，我 國進行了一系列對外投資政策改革，改革的原則是“企業(yè)主體、市場原則、國際慣例、政府 引導”，改革的方向是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”。

2004 年-2018 年是我國對外投資增長的高速發(fā)展期，并購重要性上升。2004 年到 2018 年是我國對外直接投資發(fā)展最為迅速、穩(wěn)定的時期，對外直接投資存量從 2004 年的 55 億 美元上升到 2018 年的 1430 億美元，年均增長 98 億美元。隨著中國企業(yè)面臨的國際競爭壓 力增加，跨國并購成為出海的主要方式。2004 年，聯(lián)想以 12.5 億美元收購 IBM 的個人電腦業(yè)務，是這一段時期中國企業(yè)出海的典型案例。這一時期企業(yè)出海投資，很多是為了獲取技 術和品牌資源，而不僅僅是為了獲得海外收入。 2013 年，“一帶一路”戰(zhàn)略提出，對于企業(yè)出海的政策支持進一步深化。中國政府積極推動“一帶一路”建設，與多個國家 簽署了一系列合作協(xié)議，積極引導中國企業(yè)出海。“一帶一路”政策關乎的國家范圍是歐亞 地區(qū)和非洲國家。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)，2013 年至 2023 年 10 月，我國與共建國家進出口總 額累計超過 21 萬億美元，對共建國家直接投資累計超過 2700 億美元。

3.2018 年后，政策的行業(yè)取向明確，企業(yè)有序出海

2018 年后，中國對外投資進入有序發(fā)展階段，對外直接投資增長的速度放緩。政策更 關注引導“理性”出海，行業(yè)導向明確，限制地產(chǎn)和娛樂行業(yè)投資，鼓勵實體產(chǎn)業(yè)出海。 2016 年 12 月，國家發(fā)展和改革委員會、商務部、中國人民銀行和國家外匯管理局四部 門負責人在答記者問中提出，將“密切關注近期在房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂 部等領域出現(xiàn)的一些非理性對外投資的傾向，以及大額非主業(yè)投資、有限合伙企業(yè)對外投資、 ‘母小子大’、‘快設快出’等類型對外投資中存在的風險隱患”，建議“有關企業(yè)審慎決策”。 2017 年 8 月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、商務部、人民銀行、外交部《關于進一 步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》，指出重點推進有利于“一帶一路”建設和周邊基 礎設施互聯(lián)互通的基礎設施境外投資；穩(wěn)步開展帶動優(yōu)勢產(chǎn)能、優(yōu)質(zhì)裝備和技術標準輸出的 境外投資；限制開展房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等境外投資。2018 年，國家 發(fā)改委將房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等列入需要限制境外投資的行業(yè)。2018 年，受中美貿(mào)易摩擦、全球經(jīng)濟低迷，以及監(jiān)管導向變化的影響，中國對外投資增長的斜率 放緩。2020 年、2021 年，盡管受到新冠疫情的影響，中國的對外投資在全球經(jīng)濟復蘇和“一 帶一路”政策推動的背景下，出現(xiàn)了逆勢反彈。

2023 年，共建“一帶一路”進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，行業(yè)導向進一步偏向新能源、新 基建。對于民企，政策鼓勵核心零部件和高端制造業(yè)出海。2023 年 7 月，《國務院關于促進民 營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》指出，支持民營企業(yè)立足自身實際，積極向核心零部件和高端制成 品設計研發(fā)等方向延伸；加強品牌建設，提升“中國制造”美譽度。鼓勵民營企業(yè)拓展海外業(yè) 務，積極參與共建“一帶一路”，有序參與境外項目，在走出去中遵守當?shù)胤煞ㄒ?guī)、履行社 會責任。更好指導支持民營企業(yè)防范應對貿(mào)易保護主義、單邊主義、“長臂管轄”等外部挑戰(zhàn)。 2024 年 4 月 16 日，國家金融監(jiān)督管理總局、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布通 知，宣布將擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)信用貸款規(guī)模，以支持汽車、家電、機械、航空、船舶與海 洋工程裝備等企業(yè)“走出去”。

目前的政策側(cè)重引導國企基建能源出海、民企制造業(yè)有序出海。出海投資的高質(zhì)量發(fā)展 階段，新能源和新基建是政策支持國有企業(yè)出海的重點。“一帶一路”沿線歐亞國家和非洲 國家的電力設施建設、公路鐵路航運以及能源運輸管網(wǎng)等運輸網(wǎng)絡基建、中歐班列的重點口 岸設施擴能改造等項目可能是國企出海未來具有增量的方向。民營企業(yè)需注重出海投資對于國內(nèi)經(jīng)濟和我國國際聲譽的外部性，進行有序出海。民營企業(yè)需要避免非實體領域和非主業(yè) 大額投資、避免觸犯資金跨境監(jiān)管法律法規(guī)，核心零部件和高端制造業(yè)出海可能更受政策支 持。民營企業(yè)也可以積極尋求參與海外基礎設施項目的機會。