大規模設備更新與消費品以舊換新政策梳理與展望分析

2025 年，預計我國“兩新”政策將顯著加力擴圍，實施舉措提質增效、資金規模大幅提升，中央財 政資金總規模或將提高至 8000 億-10000 億元，全力助推經濟發展與內需擴大。

1.“兩新”2024 年政策梳理

“兩新”政策指大規模設備更新和消費品以舊換新，是我國的重大政策部署。2024 年 2 月，中央財經 委員會第四次會議研究了大規模設備更新和消費品以舊換新問題。2024 年 3 月，國務院常務會議審議通過 《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，提出實施設備更新行動和消費品以舊換新行動，大 規模設備更新方面，包括推進重點行業設備更新改造、加快建筑和市政基礎設施領域設備更新、支持交通 運輸設備和老舊農業機械更新、提升教育文旅醫療設備水平；消費品以舊換新方面，包括開展汽車以舊換 新、開展家電產品以舊換新、推動家裝消費品換新。2024 年 7 月，國家發改委和財政部印發《關于加力支 持大規模設備更新和消費品以舊換新的若干措施》（以下簡稱《措施》），是 2024 年政策層面首次明確 對“兩新”領域提供特別國債資金支持額度。2024 年 9 月，工業設備、用能設備、環境基礎設施、營運船 舶、營運貨車、新能源公交車、農業機械、老舊電梯等 8 個領域設備更新實施細則，和汽車、家電、電動 自行車、家裝廚衛等 4 個領域消費品以舊換新實施細則已全部印發實施。 大規模設備更新方面，國家發展改革委牽頭安排 1480 億元左右超長期特別國債大規模設備更新專項 資金，用于優化設備更新項目支持方式并落實包括老舊營運船舶報廢更新；直接向地方安排 1500 億元左 右超長期特別國債資金，用于落實包括支持老舊營運貨車報廢更新、提高農業機械報廢更新補貼標準、提 高新能源公交車及動力電池更新補貼標準在內的設備更新及其他支持政策。此外，財政部通過原有渠道安 排 275 億元中央財政資金，落實包括提高設備更新貸款財政貼息比例在內的設備更新及其他支持政策。

消費品以舊換新方面，2024 年政策力度較大的主要是汽車、家電、家居領域。《措施》提出，直接向 地方安排 1500 億元左右超長期特別國債資金，用于落實支持老舊營運貨車報廢更新、提高農業機械報廢 更新補貼標準、提高新能源公交車及動力電池報廢更新補貼標準、支持地方提升消費品以舊換新能力、提 高汽車報廢更新補貼標準、支持家電產品以舊換新。支持資金按照總體 9:1 的原則實行央地共擔，東部、 中部、西部地區中央承擔比例分別為 85%、90%、95%。各省級財政根據中央資金分配情況按比例安排配 套資金。資金額度超出部分由該地區通過地方資金支持；截至 2024 年 12 月 31 日未用完的中央下達資金 額度收回中央。

2.“兩新”政策 2025 年展望

2025 年，預計我國“兩新”政策將顯著加力擴圍，實施舉措提質增效、資金規模大幅提升，中央財 政資金總規模或將提高至 8000 億-10000 億元，全力助推經濟發展與內需擴大。在實施舉措方面，中央經 濟工作會議強調，要實施更加積極的財政政策，全方位擴大內需。1 月 3 日，發改委在國新辦新聞發布會 上，更為具體地介紹了如何加力擴圍：（1）在以舊換新方面，提出“實施手機等數碼產品購新補貼，對 個人消費者購買手機、平板、智能手表手環等 3 類數碼產品給予補貼”，“加大家裝消費品換新的支持力 度”。（2）在設備更新方面，“將設備更新支持范圍擴大至電子信息、安全生產、設施農業等領域”， “提高新能源城市公交車及動力電池更新、農機報廢更新補貼標準”。（3）在完善機制方面，提出“簡化設備更新審批流程”、“優化消費品以舊換新的資金分配”、“降低企業墊資和經營壓力，簡化補貼流 程”等舉措。在資金規模方面，回顧 2024 年的“兩新”政策資金安排，國家發展改革委牽頭安排 1480 億 元左右超長期特別國債大規模設備更新專項資金、直接向地方安排 1500 億元左右超長期特別國債資金用 于落實消費品以舊換新、汽車報廢更新、家電產品以舊換新等，財政部另安排 275 億元中央財政資金。因 此 2024 年“兩新”政策的中央財政資金總規模共計 3255 億元左右，在 10000 億特別國債中約占 1/3。預 計 2025 年“兩新”政策的中央財政資金總規模將大幅提升。首先，2025 年特別國債已經明確要增發，若 按照 2-3 萬億的特別國債為基準，按照與 2024 年同等比例來計算，大概有 6000-9000 億支持“兩新”政策， 再加上 2025 年重點任務之首就是擴內需促消費，預計“兩新”政策資金占比還會有提升。其次，據 2024 年 12 月 16 日新華社報道《中央財辦有關負責同志深入解讀 2024 年中央經濟工作會議精神》，中央財辦 有關負責同志明確表示“社會普遍反映，今年‘兩新’政策效果很好。明年將加力擴圍，安排更多資金， 把更多消費品納入支持范圍，優化補貼發放流程……‘兩新’方面，明年支持‘兩新’的超長期特別國債 資金將比今年大幅增加。”最后，在 1 月 8 日國新辦舉行的國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委副 主任趙辰昕再一次表示，今年超長期特別國債用于支持‘兩新’的資金總規模比去年大幅增加，且具體數 額將在全國兩會時公布。財政部經濟建設司司長符金陵表示，近日中央財政已預下達 2025 年消費品以舊 換新首批資金 810 億元，支持各地做好政策持續實施的銜接工作。如果認為 810 億元主要作為銜接從今年 初至 3 月 5 日兩會這段時間的中央財政支持資金，并依此按比例拓展至全年范疇進行推算，2025 年消費品 以舊換新中央財政資金規模也將超出 4000 億元，那么“兩新”政策的中央財政資金總規模將超出 8000 億 元。綜合以上因素，2025 年“兩新”政策的中央財政資金總規模或將達到 8000 億-10000 億元，資金規模 將達到 2024 年的 2.5-3.1 倍。

（一）大規模設備更新

2025 年的大規模設備更新政策體現出以下幾方面特征：第一，支持領域更加廣泛。在繼續支持工業、 用能設備、能源電力、交通運輸、物流、環境基礎設施、教育、文旅、醫療、老舊電梯等設備更新基礎上， 進一步擴展至電子信息、安全生產、設施農業等領域，重點支持高端化、智能化、綠色化設備應用，覆蓋 了更多國民經濟的關鍵領域和基礎產業。第二，資金支持力度加大。一方面，增加超長期特別國債支持重 點領域設備更新的資金規模。2025 年“兩新”政策的中央財政資金總規模或將達到 8000 億-10000 億元中， 那么分配到大規模設備更新政策的中央財政資金預計在 4000-5000 億元左右，相較于 2024 年的 1500 億元 左右將大幅度提升。另一方面，在中央財政貼息 1.5 個百分點基礎上，國家發展改革委安排超長期特別國 債資金進行額外貼息，進一步降低經營主體設備更新融資成本，為企業進行設備更新提供了更有力的資金 保障，緩解了企業的資金壓力，提高了企業參與設備更新的積極性。第三，強調項目儲備與長效機制。對 標技術、能耗、排放、安全等強制性標準和產業結構調整指導目錄、設備淘汰目錄等，深入開展存量設備 評估診斷，分領域分行業明確設備更新目標任務和實施方案。依托國家重大建設項目庫，加強重點領域設 備更新項目常態化儲備，完善激勵和約束相結合的長效機制，依法依規淘汰落后低效設備，使設備更新工 作更加科學、有序、持續地推進。第四，注重報廢更新與補貼優化。在多個領域完善了報廢更新補貼實施 方式并擴大了補貼范圍，如將老舊營運貨車報廢更新補貼范圍擴大至國四及以下排放標準營運貨車，提高 新能源城市公交車及動力電池更新補貼標準等，有助于加快老舊設備的淘汰速度，促進新設備的推廣應用， 同時也體現了政策對特定領域和環保節能設備的重點扶持。

（二）消費品以舊換新

鑒于 2025 年“兩新”政策的中央財政資金總規模或將達到 2024 年的 2.5-3.1 倍，分配到消費品以舊換 新政策的中央財政資金預計在 4000-5000 億元左右，而“兩新”政策將擴大補貼商品覆蓋范圍，將會對汽 車、家電、家居行業的財政資金補貼力度產生稀釋效應，使得對上述三個行業的財政資金規模擴大倍數略 低于總規模擴大倍數。綜合考慮 2025 年 1 月 8 日國家發展改革委、財政部發布的《關于 2025 年加力擴圍 實施大規模設備更新和消費品以舊換新政策的通知》（以下簡稱《通知》）中提到的政策要求，以及 2025 年各行業需求釋放潛力，來估算財政補貼規模擴大倍數。其一，汽車補貼范圍擴大、補貼標準設限。《通 知》中明確，擴大汽車報廢更新支持范圍，報廢舊車要求從國三及以下排放標準燃油乘用車或 2018 年 4 月 30 日前注冊登記的新能源乘用車，擴大到國四及以下排放標準燃油乘用車或 2018 年 12 月 31 日前注冊 登記的新能源乘用車。但是，《通知》對汽車置換更新增設了補貼上限，購買新能源乘用車單臺補貼最高 不超過 1.5 萬元，購買燃油乘用車單臺補貼最高不超過 1.3 萬元。再考慮到 2025 年新能源汽車仍是重點關 注的領域，預計汽車行業的的財政補貼規模擴大倍數約為 2 倍，即政策支持汽車行業的資金規模約為 1033*2=2066 億元。其二，家電補貼范圍擴大、補貼件數增加。《通知》中明確，在繼續支持冰箱、洗衣 機、電視、空調、電腦、熱水器、家用灶具、吸油煙機等 8 類家電產品以舊換新的基礎上，將微波爐、凈 水器、洗碗機、電飯煲等 4 類家電產品納入補貼范圍。同時，每位消費者最多可補貼 3 件空調產品，并且 2024 年已享受某類家電產品以舊換新補貼的個人消費者，2025 年購買同類家電產品可繼續享受補貼。考 慮到家電消費尚有較大潛力有待進一步挖掘，預計家電行業的的財政補貼規模擴大倍數約為 2.4 倍，即政 策支持汽車行業的資金規模約為 468*2.4=1123.2 億元。其三，家居補貼力度加大。2024 年政策對家居方面 關注度相對較低，2025 年家居補貼展現出更積極的變化。與 2024 年“兩新”政策文件《措施》相比，2025 年的《通知》在消費品以舊換新部分單獨列出一條“積極支持家裝消費品換新”，并且強調要加大對個人 消費者在開展舊房裝修、廚衛等局部改造、居家適老化改造過程中購置所用物品和材料的補貼力度，積極 促進智能家居消費。預計家居行業的的財政補貼規模擴大倍數約為 2.2 倍，即政策支持汽車行業的資金規 模約為 156*2.2=343.2 億元。其四，新增消費電子領域補貼。《通知》在消費品以舊換新部分單獨列出一 條“實施手機等數碼產品購新補貼”，明確要對個人消費者購買手機、平板、智能手表手環等 3 類數碼產 品（單件銷售價格不超過 6000 元），按產品銷售價格的 15%給予補貼，每位消費者每類產品可補貼 1 件， 每件補貼不超過 500 元。考慮到消費品以舊換新政策的中央財政資金約有 4000-5000 億元，且中央直接向 地方安排的資金總體按照 9:1 的原則實行央地共擔，則央地合計財政資金約有 4444-5556 億元，則預計消 費電子行業的的財政補貼規模或將達到 1500 億元左右。

現有補貼范圍內的汽車、家電、家居行業，由于部分需求已于 2024 年提前釋放，政府補貼的乘數效 應料將呈現出邊際遞減趨勢，預計在 2025 年對應的政策補貼拉動系數將有所下降；而消費電子行業的政 策補貼拉動系數可能處于 2024 年汽車與家電行業之間。第一，汽車行業的政策補貼拉動系數恐有一定幅 度回落。由于 2024 年汽車補貼政策爆發力強，促使市場快速反應，這也在一定程度上提前釋放了潛在需求。此外，2025 年消費品以舊換新對于汽車置換更新增設了補貼上限，或也將削弱政府補貼對汽車行業的 乘數效應。因此，預計 2025 年汽車行業的政策補貼拉動系數或將下降至 2.1 左右。

第二，家電行業的政策 補貼拉動系數降幅或較為有限。年末由于補貼額度消耗完畢，多地家電補貼提前結束，消費需求釋放空間 較大。中國家用電器協會 11 月 13 日曾發文表示：“據了解，目前東部各省補貼資金使用很快，但是中西 部有些省份的細則出臺較晚，家電以舊換新參與商家尚少，有些鄉鎮消費者還不太了解政策內容，家電企 業的政策對接和渠道鋪貨工作都沒有完全開展，市場需求遠遠沒有得到釋放。”雖然 2024 年釋放了部分 需求，但預計 2025 年家電行業的拉動系數可能下降有限，或將降至 3.6 左右。第三，家居行業的政策補貼 拉動系數變化可能比前述兩個行業更加穩健。2024 年家居方面政策拉動系數比其他兩個行業低，但年末以 來，多地政策覆蓋范圍逐漸擴大，2025 年有望繼續此趨勢。因此，預計 2025 年家居行業的政策補貼拉動 系數或將下降至 1.8 左右。第四，政策對消費電子行業的拉動系數有望介于汽車與家電行業之間。一方面， 考慮到手機、平板、智能手表手環等消費電子產品有較強的需求彈性，且單件產品價格低于汽車、家居行 業，消費門檻相對較低，補貼政策能夠覆蓋更為廣泛的消費群體，所以預計消費電子行業的拉動系數會高 于汽車、家居行業。然而另一方面，2025 年《通知》中對消費電子行業的補貼力度小于家電行業，按產品 銷售價格的 15%給予補貼，且限制單件銷售價格不超過 6000 元、每件補貼不超過 500 元，因此當產品價 格高于 3333 元時，補貼幅度就將小于 15%，如產品價格達到 6000 元時補貼幅度僅為 8.3%，所以預計消 費電子行業的拉動系數會低于家電行業。因此綜合判斷，預計 2025 年消費電子行業的政策補貼拉動系數 或將在 2.5 左右。 展望 2025 年“兩新”政策中消費品以舊換新政策對消費的拉動效應。消費品以舊換新政策對汽車、 家電、家居、消費電子等行業的央地合計財政補貼約 5032.4 億元，消費品以舊換新政策的總體拉動系數約 為 2.53，預計總共能為全年社會消費品零售總額帶來約 12749.9 億元的增量，相當于拉動社會消費品零售 總額增長 2.6%，充分展現出“兩新”政策強大的消費撬動效能。