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固定收益專題報告：央地財政關系的歷史、現狀和前景分析。事權、財權、財力要素劃分及其組合是央地財政關系的核心。事權是管理事務的 權力，決定各級政府的行動邊界，事權分配中支出權是核心；財權是各級政府為 履行公共服務職能而擁有的財政資金的籌集權與支配權，政府間財權決定各級政 府間的收益分配，財權以稅權為主；財力是指各級政府可以組織和分配的財政收 入，由于轉移支付的存在，上級政府的財力往往小于自身財權對應的財力，而下 級政府的財力往往會大于自身財權對應的財力。

回顧歷史，改革開放以來央地財政關系持續演變，財政體制主線從“財政包干” 到分稅制，再到事權和支出責任改革。1）1979-1993 年：分灶吃飯體制。1980 年財政體制上開始實行“分灶吃飯”改革，地方政府在完成中央下達的上交任務 后，自行安排剩余的財政資金，也被稱為財政包干制，此后逐步完善形成了六種 包干形式。2）1994 年：分稅制改革。“分灶吃飯”提升了地方政府積極性，但 也導致“兩個比重”嚴重下滑。1994 年，我國開始實施分稅制改革，核心內容 是稅收分類和分配，形成中央稅、地方稅、共享稅的收入劃分體系。3）1994— 2016 年：分稅制后央地間稅權改革。分稅制后，隨著中央政府權威的提升，對 稅權為主的財權劃分做了一系列調整，包括所得稅、出口退稅、證券交易印花 稅、營業稅和增值稅。4）2016 年至今：事權和支出責任改革。分稅制改革后事 權改革較為滯后，2016 年以來中央和地方財政事權劃分逐步明確。

當前來看，地方財權與事權不匹配的矛盾突出，并導致了地方財政支出大于全國 財政收入、中央轉移支付開始超過中央財政收入的結構性壓力。分稅制改革后， 中央財力增強，地方財政收入占比大幅下滑，而對于地方財政支出責任的改革相 對緩慢，導致地方財權與支出責任不匹配的問題突出，2024 年地方財政支出占 比 86%，地方本級財政收入占比 54%，因此地方財政收支平衡依靠大規模的轉 移支付。這導致了兩個結構上的矛盾，其一，從 2016 年起，地方財政支出開始 大于全國財政收入，并且差額呈擴大趨勢，表面上這反映出近年來財政逆周期調 節的力度擴大，本質上是地方財政支出責任過大的結構性問題。其二，2022 年 中央轉移支付開始超過中央財政收入，即中央財政收入不僅全部用于地方轉移支 付，還要利用結余資金和債務資金安排轉移支付，地方財政自給率逐漸下滑。

國際比較來看，我國的地方政府事權偏高，而中央政府事權偏低，尤其是在公共 服務、經濟事務、健康、社保等領域地方政府支出責任過重。2022 年，我國地 方財政支出/GDP 為 22.28%，中央財政支出/GDP 為 21.1%，與 G20 國家相比地 方事權集中、中央事權過低的特征明顯。細分領域看，2022 年，我國地方政府 對經濟事務的支出占 88.3%，明顯高于英國、法國、日本、德國等，反映出我國 財政逆周期發力主要由地方政府實施。此外，我國地方政府對社保支出的占比為 46.1%，公共服務支出占比 72.8%，健康支出占比 54.1%，與其他國家相比地方 政府負擔較重。

當前地方財政收支缺口依賴轉移支付彌補。分稅制實施后，一些經濟欠發達地區 出現較大的財政缺口，因此引入中央對地方進行轉移支付制度。轉移支付通常包 括一般性和專項轉移支付，前者是對有財力缺口的地方政府給予的補助，后者是 有特定用途的專項補助資金，2019 年在此基礎上我國新設共同事權轉移支付， 以集中反映中央承擔的共同財政事權的支出責任。2024 年，我國轉移支付 10.0 萬億，一般性轉移支付占 49.5%，專項轉移支付占 8.1%，共同財政事權轉移支 付占 37.4%。一般性轉移支付主要由均衡性轉移支付（43%）、稅收返還 （14%）和縣級基本財力保障機制獎補資金（5%）等構成。專項轉移支付約 66%用于基建支出。共同財政事權轉移支付多應用于基本公共服務領域，如養 老、醫療、教育、保障房、農業等。區域分布上，中西部地區獲得轉移支付數量 明顯高于其他地區，同時中西部地區對轉移支付的依賴程度也較高。