長期護理保險制度試點進展及挑戰分析

試點穩步推進，階段性效果顯著。

長期護理保險制度是通過多渠道籌資建立社會統籌基金，為符合條件的參保人員提供生活照料和專業護理服務或費用補償 的一種社會保險制度，重點解決重度失能人員基本護理所需費用。通常將長期護理保險稱為在養老、醫療、工傷、失業、 生育等 5 項社會保險之外的“社保第六險”。目前長期護理保險試點已經擴大到 49 個城市；試點重點圍繞長期護理保險參 保繳費和待遇支付等政策體系，護理需求認定和等級評定等標準體系，服務質量評價、協議管理和費用結算等辦法，管理 服務規范和運行機制等方面進行探索。具體來看： 2012 年，青島市率先開啟長期護理保險地方級自主試點。 2016 年 7 月，人社印發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，國家組織承德等 15 個試點城市和山東、吉林 2 個 重點聯系省份，統一開展長期護理保險制度試點。 2020 年 9 月，國家醫保局、財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，進一步增加北京市石景山區等 14 個試點城市（區），試點城市達 49 個；在待遇支付上，提出失能狀態持續 6 個月以上的待遇享受條件，對基金支付水平總體 控制在 70%左右；首次明確長期護理保險將設計成獨立險種，并對社會力量參與長期護理保險經辦、發揮商業保險功能做 出重要指示，提出要推動建立健全滿足群眾多元需求的多層次長期護理保障制度。

2021 年 7 月，國家醫保局辦公室、民政部辦公廳印發《長期護理失能等級評估標準（試行）的通知》首次建立了全國統一 的長期護理失能等級評估指標體系，涵蓋日常生活能力、認知能力、感知覺與溝通能力等方面，長期護理保險制度試點地區 老年人護理補貼發放對象資格認定、養老機構老年人入住評估可參考使用。

長期護理保險試點取得積極進展，但仍面臨較大挑戰。總體來看，長期護理保險試點過程中，出現了參保對象城鄉不均衡， 籌資能力和渠道較為單一、各地籌資標準存在差異，護理服務供給與需求不對稱、護理人才緊缺、護理資源配置不均等問題 和挑戰。具體來看：

1）長期護理保險試點工作進展順利，實現階段性目標：參保人數和享受待遇人數持續增長。根據國家醫保局 2023 年下半 年例行新聞發布會，截至 2023 年 6 月底，長期護理保險制度參保人數達到 1.7 億，累計超 200 萬人享受待遇，累計支出基 金約 650 億元。具體來看：①切實減輕了失能人員家庭經濟和事務負擔。年人均減負約 1.4 萬元。②促進服務體系發展。試 點地區長期護理保險定點服務機構達到 7600 多家，是試點初期（2017 年）的 5 倍。③拓寬了就業渠道。試點地區定點服 務機構護理人員數達 33 萬人，是試點初期（2017 年）的近 10倍。根據《2023 年全國醫療保障事業發展統計公報》，2023 年 49 個試點城市參加長期護理保險人數共 18330.87 萬人，享受待遇人數 134.29 萬人、在參保人中占比 0.73%；長期護理 保險基金收入 243.63 億元、支出 118.56 億元；定點服務機構 8080 家，護理服務人員 30.28 萬人。

2）長期護理保險試點的護理服務供給總體尚不充分，且存在地區間差異。根據《2023 年全國醫療保障事業發展統計公報》 公布的數據計算，2023 年 49 個試點城市參加長期護理保險人員平均每萬人配備 16.52 名護理服務人員和 0.44 個定點服務 機構。盡管定點服務機構和護理服務人員數量總體增長，但參保人數量增長更快，每萬人配備的定點服務機構和護理服務人 員數量較為有限，并在 2022 年和 2023 年均出現小幅同比下滑。此外，根據國家信息中心發布的公開報告，“部分試點地區 存在服務體系建設和產業發展滯后、護理服務供給不足、具有相關技能水平的專業照護人員短缺等問題，對基本養老服務產 業帶動作用不強”。

3）長期護理保險試點參保對象城鄉不均衡。在試點階段，長期護理保險原則上主要覆蓋城鎮職工基本醫療保險參保人群。 在參保和保障人群方面，綜合經濟發展水平和各方負擔能力等因素，制度試點從城鎮職工基本醫保參保人群起步，逐步向城 鄉居民基本醫保參保人群延伸。目前所有試點地區均覆蓋城鎮職工基本醫療保險的參保人群，其中部分試點城市在綜合考慮 當地經濟發展水平等因素后，將覆蓋范圍擴大到城鄉居民基本醫療保險的參保人群，但城鎮居民和農村居民并未被全部納入 長護險保障對象中。根據國家醫保局，截至 2019 年 11 月，從試點城市參保人群結構看，職工占比 70%、城鄉居民占比 30%， 部分城市已實現職工居民全覆蓋。根據國家信息中心發布的公開報告，截至 2023 年 1 月末，“在首批 15 個長期護理保險試 點城市中，有 4 個試點地區僅覆蓋了城鎮職工醫保人群，2 個試點地區覆蓋了職工醫保和居民醫保人群，9 個試點地區覆蓋 了城鎮職工醫保人群和城鄉居民。在第二批 14 個長期護理保險試點城市中，有 11 個試點地區僅覆蓋了城鎮職工醫保人群， 僅 3 個試點地區覆蓋了城鎮職工醫保人群和城鄉居民”。

4）長期護理保險試點初步建立了多方參與、責任共擔的多元籌資機制。在籌資機制方面，試點地方通過優化職工醫保統賬 結構、劃轉職工醫保統籌基金結余、調劑職工醫保費率、個人繳費、財政補貼、慈善捐贈等途徑籌集資金，初步建立了多方 參與、責任共擔的多元籌資機制。籌資標準根據當地經濟發展水平、護理需求、護理服務成本以及保障范圍和水平等因素， 按照以收定支、收支平衡、略有結余的原則合理確定，實際人均籌資水平差異較大。總體來看，由于試點階段從城鎮職工基 本醫保參保人群起步，這部分人群的繳費也以單位和個人繳費為主，單位和個人繳費原則上按同比例分擔，其中單位繳費可 從其繳納的職工基本醫療保險費中劃出，個人繳費可由其職工基本醫療保險個人賬戶代扣代；但各地籌資標準、籌資機制（包 括是否涵蓋財政補貼、財政補貼力度等方面）差異明顯。根據國家信息中心發布的公開報告，“盡管多數試點地區在政策中 提出探索建立多渠道籌資機制，但實際上各試點均將醫療保險統籌基金作為長護險的重要資金來源，醫保基金出資占比均在 30%以上，上海市和廣州市甚至達到 100%。雖然試點階段借助醫療保險籌資水平高、基金結余多的優勢可以降低長護險基 金經營風險，但從長期角度看，長期護理保險長期依附于醫療保險基金，既會加速醫療保險赤字，也會阻礙長護險的發展”。 根據國家醫保局，從籌資情況來看，長護險資金來源中的醫保基金和財政資金占比較高、個人繳費占比較低，亟需重點完善 籌資機制，均衡各方繳費責任，研究建立穩定可持續的籌資機制。

5）長期護理保險試點待遇支付政策總體一致，主要根據護理等級和服務方式制定差異化支付政策。根據國家醫保局，在待 遇水平方面，長護險基金主要用于購買護理服務，將失能人員從醫療機構引導至低成本護理機構。試點過程中，各地根據護 理等級、服務提供方式等不同，制定差別化待遇保障政策。考慮與醫保待遇大體相當，對符合規定的護理服務所發生的費用， 基金支付水平總體控制在 70%左右，大部分試點對居家護理給予支付政策傾斜、鼓勵參保人利用社區和居家護理服務。2019 年，試點地區享受居家待遇人數 49 萬人（含社區護理機構提供居家護理服務人數），占享受待遇總人數的 65%。