政府引導基金定位、分類、發展歷程及特征有哪些？

中央和地方政府通常通過政府引導基金進行股權投資。

1.基金定位：政府引導基金是政府投資的重要工具

政府引導基金的定位是政策性基金，目標在于緩解市場失靈及 引導產業發展，這區別于商業性基金；其模式是市場化運作，這區別于傳統的撥款補貼、貼息貸款等方式。在誕生初 期，其主要通過引導社會資金進入創新創業、產業發展、公共服務等特定政策目標領域，而非直接從事創業投資。 我國政府引導基金在發展中演變出多種類型。與政府引導基金性質相同的概念包括創業投資引導基金、政府投資基金、 政府出資產業投資基金等，各類基金在投資方式與投向上有所差異。創業投資引導基金主要投向各類創業投資企業； 政府投資基金主要投向創新創業、中小企業發展、產業轉型升級和發展、基礎設施和公共服務領域；政府出資產業投 資基金除此之外還可投向非基本公共服務、住房保障、生態環境、區域發展等領域。

2.組織形式：多數引導基金以有限合伙制形式為主

根據組織形式的差異，可將政府引導基金劃分為有限合伙制基金、公司制基金、信托制（契約制）基金三類。有限合 伙制基金由政府出資并引入其他社會資本作為LP，由專業化基金管理公司作為GP；公司制基金由政府與社會資本作為 股東出資設立，依據公司章程經營；信托制基金則主要由信托公司憑借委托契約代理投資管理。 多數引導基金以有限合伙制形式為主。2013年以來新成立的政府引導基金中7成以上是有限合伙制基金，2023年成立 有限合伙制基金93只，占比85.3%，公司制引導基金16只，占比14.7%；信托制基金僅2017年成立1只。

3.發展歷程|2002-2007年：初步探索期，引導基金初具雛形

政府引導基金從2002年誕生以來，經歷了初步探索、快速增長、存量優化三個階段的發展。 2002-2007年是初步探索期，政府引導基金初具雛形。我國第一支政府引導基金緣起于“中關村創業投資引導資金”。2002年 1月中關村科技園區管委會設立“中關村創業投資引導資金”，初次進化出引導基金概念，但此時投資方式仍為跟進投資，投 資方向為中關村科技園區高科技企業。 政府引導基金概念在政策文件層面首次出現于2005年11月《創業投資企業管理暫行辦法》。其中首次提出國家與地方政府可 以設立創業投資引導基金。2006/02《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》提出探索以政府財政資金為引導，政策性金融、 商業性金融資金投入為主的方式，促進更多資本進入創業風險投資市場。2007/07首只國家級引導基金——“科技型中小企業 創業投資引導基金”成立。2002-2007年共成立政府引導基金9只，平均規模不到10億元。

2008-2016年：快速增長期，引導基金井噴發展

2008-2016年是快速增長期，政府引導基金在“十一五”以科學發展觀為引領的政策框架下呈現井噴式發展。2008年10月， 《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》對引導基金做出詳細框定，明確引導基金應以“政府引導、市場運作，科 學決策、防范風險”為原則。  2015年伴隨《政府投資基金暫行管理辦法》出臺，我國政府引導基金制度體系逐漸成熟。一方面，《辦法》明確定義政府投資 基金應采用市場化方式引導社會各類資本支持相關產業和領域發展，與傳統財政補貼劃開界限；另一方面，《辦法》將投資范圍 由創投領域擴大至創新創業、中小企業發展、產業轉型升級和發展、基礎設施和公共服務等多重領域。2015年成立政府引導基 金240只，超過2002-2014年累計成立數量；2016年成立政府引導基金376只，創歷史最高。

2017年至今：存量優化期，引導基金精耕細作

 2017年至今是政府引導基金的存量優化期，呈現精耕細作的發展特征。一方面，2017年起國有資產監管加強，政府投資制度 體系優化完善。2017/04《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》強調以管資本為主推進職能轉變，加強國有資產監 督，防止國有資產流失。2021/03《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》再次提出加強對政府投資基金設立和出資的預 算約束，提高資金使用效益。 另一方面，資管新規加強監管協調，推動引導基金精細化發展。2018/04《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》打破 剛性兌付，規范非標投資，抑制通道業務，控制杠桿水平，加強風險管理，推動引導基金做大做強，整合優化，提升投資管理 效率。2017-2023年政府引導基金年平均成立171只，平均規模68.5億元，高于2008-2016年的57.9億元。

4.規模特征：多數引導基金規模在10-100億

從規模上看，多數政府引導基金單只體量相對較小，在10-100億元左右；千億級以上的政府引導基金數量相對較少。 一是政府引導基金單只體量以10-100億為主。2023年成立政府引導基金125只，其中10-100億規模的基金59只，占比47.2%； 1-10億規模的基金31只，占比24.8%；100-500億規模的基金27只，占比21.6%；1億元以下、500-1000億元、1000億元以上 的基金數量分別為2、2、4只，數量相對較少。 二是千億級以上引導基金數量雖少但體量較大，影響力強。2023年成立政府引導基金目標規模合計1.2萬億元，其中1000億以 上體量的基金規模合計4500.0億元，占比39.0%；100-500億體量的基金規模合計4015.0億元，占比34.8%；10-100億體量的 基金規模合計1591.9億元，占比13.8%；500-1000億體量的基金規模合計1300.0億元，占比11.3%；1-10億體量的基金規模合 計125.0億元，占比1.1%；1億以下體量的基金規模合計0.9億元，占比不到1%。

5.收益特征：引導基金的經濟效益相對市場化母基金更低

 從收益上看，相比市場化母基金，政府引導基金的經濟效益相對更低。 如前文所述，政府引導基金是不以盈利為目的的政策性基金，其評價體系除了經濟效益外，還關注產業引導、資本撬動、稅收 就業等政策效益，其經濟效益則相對低于以盈利為目的的市場化母基金。 根據母基金研究中心《中國母基金行業收益報告》對2022年的數據統計，資本回報倍數（MOC）方面，政府引導基金在2倍以 上偏高回報區間的分布比例僅為33%，低于市場化母基金的48%；內部收益率（IRR）方面，政府基金引導基金在10%以上的 三個偏高區間的分布比例，都低于市場化母基金。投入資本分紅率（DPI）方面，政府引導基金在1以上的比例僅有13%，低 于市場化母基金的45%。

6.杠桿特征：通過兩層杠桿可實現放大倍數約4倍

從杠桿上看，政府引導基金通過母、子基金兩層杠桿大約可實現4倍的財政資金放大作用。  第一次放大是母基金層面引入社會資本，放大倍數約2倍。據證券時報，政府引導基金中的國資占比超50%；根據清科數據， 2023年我國股權投資市場新募人民幣基金的LP披露認繳出資總規模超1.5萬億元，其中政府引導基金和政府機構/出資平臺合計 披露認繳出資金額近6200億元，占比40.6%。實際操作中各地比例不一，如四川省政府產業投資引導基金由省內各級財政及國 資國企出資比例最高可達80%，為全國較高水平；蘇州基金則由國資平臺與社會資本各出資50%。

第二次放大是母基金對子基金層面的出資，放大倍數約2倍。國家級引導基金層面，如國家科技成果轉化引導基金要求母基金 不作為子基金的第一大股東或出資人，對子基金的參股比例在20%-30%。但在地區引導基金層面，各地為吸引GP取得差異化 優勢，財政出資比例有提升趨勢，如青島市新舊動能轉換引導基金對部分行業投向的子基金出資比例上限為50%；深圳市龍華 區政府投資引導基金中財政資金和國有成分資金比例上限達70%。

7.區域特征：華東地區政府引導基金相對密集

從區域上看，我國政府引導基金在華東相對密集，且近年來逐步向區縣下沉。 • 第一，華東地區政府引導基金成立數量與規模相對領先。2023年華東地區成立政府引導基金42只，占比40%，其中安徽、江 西、江蘇、福建等地注冊的政府引導基金數量較多；華東以外地區當中，四川、廣東、河南當地注冊的政府引導基金數量居前。 截至2023年，華東地區累計成立政府引導基金843只，占比44.5%；累計規模3.3萬億元，占比27.3%，領先其他地區。 • 第二，重慶/黑龍江/廣東/遼寧政府引導基金杠桿效應更為明顯。截至2023年，累計全部成立的政府引導基金中平均規模在10億 元以上的省市為重慶/黑龍江/廣東/遼寧，上述地區更好地實現對社會資本的撬動，資金集聚效應更為明顯。

第三，政府引導基金向區縣級下沉。2023年成立國家級政府引導基金1只，為國調二期協同發展基金；省級政府引導基金13只， 占比10.4%；地市級政府引導基金47只，占比37.6%；區縣級政府引導基金64只，占比51.2%。2015-2021年成立的政府引導 基金中以地市級為主，2022年以來整體向區縣級下沉。 • 第四，地市級政府引導基金規模靠前，國家級基金單只體量更大。2023年成立的國家級/省級/地市級/區縣級政府引導基金規模 分別為315.0/1239.0/8038.2/1940.6億元，占比分別為2.7%/10.7%/69.7%/16.8%。整體上區縣級政府引導基金數量居前，但 2023年平均單只規模在30億元左右；地市級基金規模居前，2023年超8000億元，占比近7成，2015-2023年累計超4萬億元， 占比近4成；國家級基金單只體量更大，除2022年未成立外，其余年份都在300億元以上。

8.行業特征：投資方向以高新技術產業為主

行業上來看，引導基金依托當地資源稟賦，主投高新技術產業，發揮了發展新質生產力與推動當地產業轉型的作用。 • 第一，引導基金投向以高新技術產業為主。2023年引導基金投向靠前的行業為：半導體及電子設備、生物技術/醫療健康、IT、 機械制造、化工原料及加工、清潔技術，投資次數均在100次以上，合計占比達到87.8%，合計投資規模達913.5億元，占比 82.6%。其中半導體及電子設備行業投資達750次，占比超3成，投資規模487.3億元，占比44.1%。相比之下，教育與培訓、 房地產、娛樂傳媒行業投資各在10次以下，規模合計約3億元相對居后。 • 第二，引導基金投向跟隨行業變遷與時俱進。2015-2021年伴隨互聯網技術不斷突破，受到較多投資關注，期間政府引導基金 投資次數歷年在100次以上；2022年以來隨著市場逐漸成熟，引導基金投向互聯網行業次數下降至2023年的35次。

第三，高新技術產業投向集中分布在北京市、廣東省及長三角地區。從2023年政府引導基金投向次數來看，半導體及電子設 備、生物技術/醫療健康、IT、清潔技術、互聯網等行業主要投向地區集中于江蘇、浙江、上海、安徽、北京、廣東。江蘇省為 半導體及電子設備、生物技術/醫療健康、汽車等行業投向第一名，分別投資191、92、18次，規模為136.5、21.9、2.3億元； 北京市為IT、互聯網行業投向第一名，分別投資89、9次，規模為29.8、0.6億元。 • 第四，行業投向與區域資源稟賦緊密關聯。2023年甘肅、遼寧、黑龍江投向化工原料及加工行業次數占比超30%；山西、內 蒙古、云南投向能源及礦產行業次數占比超40%；寧夏、河南投向農林牧漁行業次數占比在10%-40%。